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　　建議盡快將農牧民“一卡通”的銀行卡與社保卡、醫保卡實現“三卡合一”，切實解決因牧民丟卡、換卡、換手機號導致政策資金上卡失敗的問題，讓邊遠山區的“一卡通”從“麻煩卡”“糊涂卡”真正變成“便民卡”“連心卡”。

　　根據財政部、農業農村部等七部門《關于開展惠民惠農財政補貼資金“一卡通”專項治理的實施意見》，筆者在援藏期間，與西藏財政廳等5個廳局有關同志組成調研組，赴那曲市色尼區、安多縣、聶榮縣、嘉黎縣(以下簡稱四縣區)，通過座談、聽取匯報、查閱資料和入戶調查等方式，深入調查了8個鄉(鎮)、16個行政村、32個牧戶，開展惠民惠農政策調研。

　　那曲市2018年惠民惠農財政補貼政策共39項，補貼資金(不含社會保險和教育類資金)15.01億元，享受補貼農牧戶達25.7萬戶、補貼人數達68.4萬人次，入卡率達到97.2%。其中四縣(區)2018年惠民惠農財政補貼政策資金(不含社會保險和教育類資金)6.3億元，享受補貼農牧戶達17.4萬戶、補貼人數達30.5萬人次。根據調查情況來看，那曲市惠民惠農“一卡通”專項治理工作部署較為周密、措施比較得當，縣(區)工作落實情況較好，但存在的困難和問題也不少，亟待解決。

　　主要經驗與做法

　　那曲市地廣人稀，海拔4500米以上，但當地有關部門仍克服高寒缺氧、基礎設施極差、公職人員極缺等重重困難，通過完善農牧民基礎信息，建立臺賬管理制度，嚴格資金發放流程，加強農業銀行的營業網點和助農取貸點建設，努力將惠民惠農政策資金按期如數發放到牧民手中。

　　攻堅克難，建立臺賬管理制度。安多縣灘堆鄉地處偏遠山區，盡管鄉上沒有農行營業所，但仍克服上網、用電等困難，通過建立較完善的臺賬管理制度，不折不扣地將政策落實到位。通過與鄉長俄曉鵬等人座談了解到，該鄉主要從以下幾個方面做好相關工作。一是加強政策宣傳力度。在鄉民生辦、扶貧辦等科室結合各自業務開展各類政策的培訓和宣傳等工作后，鄉財政所每年組織各書記、主任、會計、出納和駐村隊長等人員舉辦兩期政策學習培訓班，對惠民惠農政策、“一卡通”辦卡流程和補貼資金發放流程等向廣大受惠農牧民進行廣泛深入的宣傳。二是積極做好信息更新工作。結合牧戶人口自然變更情況，每年年初安排村“兩委”和駐村工作隊更改、補充、完善各村村民檔案。根據相關政策要求，研究確定政策享受對象，準確采集牧戶變更信息。三是建立完善的資金發放臺賬制度。鄉財政所工作人員在每兌現一筆資金后，將資金兌現的各類原始發放表、銀行回單、記賬憑證等相關內容及時復印留底，并按年度分別將扶貧類、民政類、綜治類、農牧類、工資類(村級工作人員務工補貼資金)的資金分別裝訂成冊。

　　協作共贏，確保各項政策落地。各級財政部門通過加大與農業銀行協作，在鄉鎮積極推進營業網點建設。索朗巴珠是色尼區孔瑪鄉農行營業所的所長，據他介紹，從2017年開始，該營業所通過“一卡通(折)”的形式為孔瑪鄉、達前鄉和尼瑪鄉的23個行政村牧民牧戶發放惠民惠農補貼資金。另外，孔瑪鄉農行營業所還為牧民提供貸款業務，為貧困戶每年提供5萬元(年利率1.08%)，為一般農戶提供8萬元(年利率2.75%)，2017年貸款6000萬元，2018年增長到9000多萬元，其中達前鄉的牧民貸款占到65%。牧民貸款主要用于畜牧業生產、蟲草貿易和樓房購置等，給牧區經濟發展起到了很好的經濟杠桿撬動作用，實現牧民增收與營業所創收雙贏。

　　強化管理，遵守惠民惠農資金發放程序。聶榮縣專門針對惠民政策制定了《聶榮縣惠民補貼資金限時落實動態管理辦法》，制作惠民惠農資金“兩審一公”審批表，實現村(居)、鄉(鎮)、主管單位、財政局、農行逐級進行審批、審查，全面加強資金的審核、兌現和公示，從資金到發放的每個環節做到全程留痕、步步監督，確保每筆資金及時、足額兌現到戶。實行逐級審核惠農惠民享受農牧戶信息，首先由村級確定政策享受對象并采集相關信息后，及時上報鄉級相關業務科室，由科室審核確認后上報對口縣直單位復審，復審通過后由鄉級相關科室報鄉財政所，財政所再次審核相關信息后通過“一卡通”兌現資金，并及時兌付各類惠民資金，確保每筆惠民資金及時兌付給農牧民。

　　存在的困難和問題

　　從那曲市四縣(區)實地調查來看，惠民惠農財政補貼資金“一卡通”制度推行受客觀、主觀因素影響較大，存在的困難和問題較多。

　　政策宣傳不到位。傳統的現金兌現模式在農牧民思想中根深蒂固，對現行“一卡通”制度的認識不夠清晰，特別是偏遠山區的農牧民受文化水平低、取現路途遙遠等因素的影響，對使用銀行卡存在抵觸情緒。盡管四縣(區)都給農牧民印發了藏漢雙語《西藏自治區農牧民享受財政補助優惠政策明白卡》和《“一卡通”使用手冊》等，但從實際調查來看，大多牧戶對自己該享受的政策還不太清楚，對實行“一卡通”制度在保障資金安全方面的重要意義和相關政策了解不夠深入，群眾對自己或周邊人應當享受的惠民惠農政策種類及金額不夠熟悉，特別是部分補貼資金被分配成兩次或多次上卡，加上銀行打款信息有誤，更增加了群眾對上卡資金項目了解的難度。

　　鄉(鎮)銀行服務網點覆蓋率低。那曲市地廣人稀，特別是高寒地區牧民居住分散，居住點離有營業網點的縣、鄉(鎮)路途普遍較遠，交通、網絡、電力等基礎設施落后，鄉(鎮)銀行營業網點覆蓋率低，網點覆蓋面僅達到53%，導致部分群眾存取款不便。安多縣國土面積約10萬平方公里，下轄13個鄉(鎮)，僅有4個鄉(鎮)有營業網點，網點覆蓋面僅達到30.8%。以該縣色務鄉巴姆多宗村為例，由于鄉上沒有營業網點，牧民取款需要到690公里外縣上農行辦理。

　　銀行對“一卡通”轉賬信息與惠農惠民政策信息有偏差。通過查看調查牧戶的“一卡(折)通”銀行流水轉賬清單，發現存在轉賬信息與惠農惠民政策信息有偏差，甚至有些轉賬明細與實際政策名稱完全不符，這不僅給資金核實帶來極大的困難，而且對惠民惠農政策的宣貫造成負面影響，給牧民帶來很大困惑。如安多縣灘堆鄉隆嘎村牧戶其才的銀行卡交易信息清單，從2017年以來所有惠農惠民直補資金均以“工資”標明;嘉黎縣阿扎鎮斯定卡村牧戶查熱的草原生態保護獎勵政策資金在存折明細上是“一卡通”。

　　牧民保管意識不強，影響政策落實進度。在四縣(區)偏遠山區的農牧民使用銀行卡的意識淡薄，甚至不會使用銀行卡取錢，還得靠親戚朋友幫忙。農牧民銀行卡保管意識不強，丟失現象較為普遍，掛失后不及時辦理新卡;辦理新卡后也不及時向管理部門和鄉(鎮)財政所進行報備，有些牧民手機號碼還經常更換，牧區牧民居住過于分散，四季轉場放牧，大多地區沒有手機信號，導致打款失敗、牧民失聯，從一定程度上影響資金的兌付進度。

　　惠民資金發放管理不規范。部分惠民惠農財政補貼資金仍以現金形式發放。經調查，由于四縣(區)2017年網絡、電力經常不穩定，加上農行系統年底升級改造，導致部分政策資金以現金形式發放，但牧民均已按手印、簽字。主要有安多縣帕那鎮發放了生態崗位25.80萬元現金，嘉黎縣嘉黎鎮發放了無勞力定向補助26.12萬元現金，色尼區孔瑪鄉發放了草原生態補獎134.67萬元現金等。另外還存在由于對基層信息采集不夠準確、預算細化不夠，導致部分惠民惠農財政補貼資金閑置或結余的問題。

　　措施完善與政策建議

　　通過調查，盡管那曲市在推進惠民惠農財政補貼資金“一卡通”工作中抓得緊、抓得實，探索出了很多好做法，但也存在不少困難和問題。為確保各項惠民惠農政策精準落地到戶，必須立足于當地的發展基礎、自然條件，以問題為導向，打通雪域高原惠民惠農財政補貼資金“一卡通”最后一公里。

　　切實加強商業銀行在基層營業網點和助農取款點建設工作。盡管全區通信、電力、基礎設施整體欠發達，但為了將惠民惠農政策落實到實處，建議有關部門進一步加強同商業銀行的溝通協調力度，依據《財政部關于實施西藏自治區金融機構利差補貼和特殊費用補貼有關問題的通知》，按照每個點補貼300萬元的標準，降低準入門檻，出臺合理的財稅補貼政策，加快推進營業網點和助農取款點的建設工作，提升覆蓋率，讓邊遠山區的“一卡通”從“麻煩卡”“糊涂卡”真正變成“便民卡”“連心卡”。

　　盡快實現“三卡合一”，進一步實現惠民惠農政策精準到卡。目前，四縣(區)正在給牧民發放社保卡(醫保卡)，該卡已將牧民戶口、社保、醫保、銀行賬戶等信息綁定在一起，所以建議盡快將農牧民“一卡通”的銀行卡與社保卡、醫保卡實現“三卡合一”，切實解決因牧民丟卡、換卡、換手機號導致政策資金上卡失敗的問題，也解決了戶內成員享受資金不對稱的問題，減少家庭內部矛盾，讓惠民惠農政策從“精準到戶”向“精準到人”轉變。可以通過建設“社會保障卡一卡通”信息管理平臺，將所有補貼歸集到“社會保障卡”一張卡片，將業務集成在一個系統，實現數據大集中，業務操作、補貼資金發放全面留痕，構建“四個一”管理體系，即：“一張卡片歸集”“一個平臺管理”“一個云端互通”“一套制度管總”，全面性、系統性地開展“一卡通”發放工作。

　　加強政策宣傳。要充分考慮青藏高原區農牧民居住分散、點多面廣、農牧民群眾文化水平低的客觀因素，緊緊圍繞惠民惠農政策資金“一卡通”的重要意義，通過走村入戶、典型案例等進一步重點宣傳“一卡通”方便、快捷、安全的優勢，宣傳現代理財和金融管理理念，轉變農牧民現金支付習慣，提高銀行卡在農牧區的使用率。針對群眾對手中的銀行卡接受何種補貼資金不太清楚，對政策規定、經辦流程、補貼標準等也不太了解的情況，可以通過將補貼補助資金發放短信即時推送至享受對象預留手機號，也可以通過微信公眾號提供政策查詢、業務辦理流程查詢、補貼發放查詢、公示公告、監督舉報等措施來解決。

　　建立聯動協調和績效考核獎勵機制。一是建議成立自治區政府主要領導為組長，相關行業部門負責人為成員的領導小組，進一步明確各部門職責，落實相關責任，夯實“部門管審核、財政管資金、銀行管發放”的工作機制。二是制定相關激勵和問責辦法，對工作走在前列并取得實質性效果的地方給予適當的獎勵，對工作落實不到位、敷衍了事的地方給予一定的懲罰措施。三是成立聯合督導組定期或不定期開展相關檢查，并嚴格按照激勵和問責辦法獎勵或處罰有關單位和部門。

　　繼續加大“一卡通”資金管理方面的治理力度。建議以此次專項治理為契機，以查促改，清理整頓不規范行為，進一步規范支付方式，減少中間環節，督促各級各部門加大推進惠農惠民財政補貼資金“一卡通”工作力度，確保所有惠農惠民資金安全運行。

　　(作者單位：全國畜牧總站)