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　　針對我國南方人多地少的丘陵地區，農村宅基地利用管理中普遍存在的問題，本文以廣西北流市為例，深入剖析農村宅基地利用管理困局及其形成的三大原因，并在此基礎上，從“需求保障”“健全監管”“利益平衡”“宣傳引導”等四個方面提出改革實踐方向。

　　宅基地是農村群眾安身立命之所，是重要的民生問題。保障農村群眾“住有所居”的剛性需求，改善農村人居環境，保障農民的居住權益和住房財產權益，提高農民財產性收入，激活農村活力，是鄉村振興戰略的重要內容。但是，部分地區農村宅基地利用管理“批不了”“管不住”“退不出”，這些問題長期以來困擾著我國農村宅基地利用管理工作。

　　學界也對我國農村宅基地利用管理問題及宅基地制度改革方向進行了廣泛的研究。其中多數學者認為，“保護農民財產權利”的政策改革轉型，符合近年來對宅基地制度改革的主流觀點，認為當前的重點任務是明確宅基地用益物權，實現宅基地資本化。然而，宅基地利用管理問題有較強的地域性，各地因人地矛盾、經濟發展、文化風俗等差異，導致面臨不同的困境，有必要對不同地區進行有針對性的研究。

　　農村宅基地利用管理問題也是黨和國家長期以來關注的焦點。2015年，為了解決積累多年的土地管理制度問題，國家正式啟動農村土地制度改革試點工作，此后各試點地區陸續開展了農村宅基地制度改革。在國家改革與修法的時代背景下，因地制宜地依據宅基地改革試點實踐經驗，系統探討宅基地利用管理制度的問題，進而形成政策制度的優化方案，有重要意義。

　　宅基地利用管理現狀

　　北流市位于廣西東南部，毗鄰粵西，是聞名遐邇的中國陶瓷名城、水泥之鄉、建筑之鄉、荔枝之鄉、水稻高產之鄉，是全國基本農田保護示范縣。北流市民營經濟比較發達，各項經濟指標在廣西名列前茅。截至2018年底，北流市下轄22個鄉鎮、3個街道，305個村(社區)，總人口已達152萬人，土地總面積為2457平方公里，其中耕地面積為4.13萬公頃，人均耕地面積僅為0.45畝，遠低于全區和全國的平均水平，人地矛盾異常突出。

　　自2009年以來，結合自治區《關于加快推進農村宅基地使用權登記發證工作的通知》《廣西壯族自治區農村宅基地審批管理辦法》《關于改進農村宅基地審批管理的意見》等一系列宅基地利用管理改革政策出臺，北流市在日常宅基地利用管理工作中，一方面優化審批管理，嚴格管理以及規范收費，全面建立農民建房指標核銷制度，切實保障農民建房合理用地需求;另一方面，積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，積極開展有效利用農村零星分散的存量建設用地，改善農村人居環境，實現美麗鄉村建設等方面的嘗試。

　　2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國部署了33個縣(市、區)開展改革試點任務。北流市作為改革試點地區，宅基地制度改革主要集中在兩個方向：一是積極開展農村宅基地退出、有償使用和流轉的試點推進，截至2019年底，分兩批次部署了30個村的宅基地制度改革試點;二是積極探索積累多年的宅基地歷史遺留問題的解決方法，針對農村地區普遍存在的“一戶多宅”“面積超占”和“布局散亂”等現象，探索開展“新宅發證、老宅退出”“宅基地有償退出”“無規劃、不建設”等改革嘗試。

　　宅基地利用管理的困境與原因分析

　　結合北流市多年的宅基地利用管理和改革實踐，當前要全面穩妥地推進宅基地制度改革，仍然存在著以下困境：

　　批不了，農村群眾合理的宅基地需求無法保障。

　　廣西2013年印發了《廣西壯族自治區農村宅基地審批管理辦法》，對宅基地申請和審批程序進行了系統優化。但是，農村群眾因家庭分戶、子女結婚等原因符合宅基地申請條件，卻無法申請的情況普遍存在，個別地區的宅基地審批甚至處于凍結狀態。以北流市為例，2017-2018年，全市農村人口增加了28028人，但僅審批宅基地208宗，面積18280平方米，這些對于滿足農村地區宅基地正常需求無疑是“杯水車薪”。批不了的主要原因有：

　　無地可批。一是村莊規劃缺位，大部分村莊都沒有劃定集中居住區，未能引導農村群眾相對集中居住，部分編制有村莊規劃的，實用性也不強，與村莊建設實際存在較大偏差。二是現有土地規劃中，農村建設用地空間有限，絕大部分地塊都不是建設預留區，導致宅基地無法選址審批。三是上世紀八十年代初分田到戶時，農村土地基本上全部分到戶，沒有充分考慮農民長遠的建房需求，導致集體可調控和預留的宅基地空間幾乎沒有，即使編制了規劃并劃定了集中居住區，也面臨規劃難以落地的問題。比如，北流市民安鎮高車村長山二組共有62戶，僅2018年就有9戶提出宅基地申請，但全部無法獲批。

　　無錢可“補”。雖然對農民住宅用地涉及的新增建設用地指標實行先使用后核銷制度，用地指標給予足額保障，但在用地審批中涉及的耕地占補平衡，仍需由地方解決。根據《廣西壯族自治區自然資源廳關于印發廣西補充耕地指標交易指導價格的通知》，廣西耕地占補平衡費用為水田26.5萬元/畝，旱地5.3萬元/畝。目前，宅基地審批如涉及耕地，需繳納占補平衡費用。按每戶宅基地100平方米計算，占用水田的需要近4萬元，旱地的近0.8萬元。這筆費用地方政府無力承擔，也讓農村群眾望而止步，導致宅基地“批不了”。

　　管不住，農村群眾違法建房基本處于失控狀態。

　　目前，部分地區農村群眾違法建房問題無序蔓延，管不了、拆不動，基本呈滾雪球式的失控狀態。以北流市為例，2016-2018年原國土資源部下發的衛片圖斑中，違法建設用地圖斑總數8314個，其中農村群眾違法建房圖斑數達4009個，占違法圖斑總數的50%。管不住的主要原因有：

　　批不了導致農村群眾“被迫”違法。一方面，農村群眾經濟能力和生活水平不斷提高，因家庭分戶、子女結婚等原因迫切需要獲批宅基地;另一方面，宅基地無法審批。需求和供給嚴重失衡，導致宅基地使用管理政策基本被架空，農村群眾被迫選擇直接違法，分戶家庭大多是在自己的承包耕地上建房，有些甚至在自己承包的基本農田上違法建設住房。

　　經濟利益驅動導致農村群眾主動違法。在經濟發達地區或城市郊區，宅基地除了滿足自身居住需求外，還可以通過經營和出租獲取收益，從而使這些地區的農村群眾有強烈的違建沖動。另外，受農村攀比等不良風氣的影響，一些群眾看到鄰居的違建沒有被拆，認為自己不違建就是吃了虧，甚至往往要求建得比鄰居的更高、更大，導致違法建房呈失控狀態。

　　地方政府制止查處違法建房的力度不夠。一方面，由于基層人手緊缺，很多鄉鎮往往只有兩三個人負責農村建房監管，難以及時完成材料審核、現場核驗等工作，更難抽出時間開展巡查，無法對農民建房進行有效監管。另一方面，對農村違法建房普遍缺乏制止和查處的有力手段，加上農村社會的人情關系，很難對農村群眾違法建房有效監管，同時，地方政府往往從“維穩”的角度出發，不愿意對農村群眾違法建房做出實質性的拆除處理，也讓部分農村群眾誤認為宅基地違法成本為“零”，甚至紛紛效仿。

　　農村集體組織的管控能力較弱。廣西自1982年聯產承包分田到戶以來，大部分農村集體組織既沒有經濟收入，也沒有預留土地，對違法建房的懲處缺乏有效抓手，農村集體經濟組織在宅基地日常監管方面有心無力，且村屯干部管理農村建房的激勵機制不健全，干工作容易得罪人，監管基本處于缺位狀態。

　　退不出，農村宅基地普遍“多占多建”。

　　目前，各地普遍存在“一戶多宅”，農村群眾建了新宅不退老宅。農村群眾即使已不在農村居住，農村老宅也不愿意退出。比如，北流市民安鎮某村某組共62戶，全部在組內或組外建了新宅，但舊宅一戶也沒有拆除。退不出的主要原因有：

　　農村群眾觀念跟不上。受“返鄉養老”“祖宅情結”和篤信風水等因素影響，大部分農村群眾不愿意退出老宅。再加上目前宅基地“一戶一宅”“有償使用”政策未能執行到位，對農村家庭分戶沒有細化明確，也沒有對宅基地退出做出強制性規定，使農村“一戶多宅”現象非常普遍，出現大量的“空心村”，很多新房建到了水田里，群眾也普遍存在著“不占白不占”的心態。

　　宅基地流轉、退出缺乏合適的資金平衡機制。宅基地的流轉退出改革，需要大量的資金支持。但是，當前“資本下鄉”“資本惠農”等政策尚未完全落到實處，而具體的宅基地流轉、退出工作，由于受到利益主體復雜、時間長、不確定性大等因素影響，介入資本同樣也面臨著較大的收益風險。因此，如果沒有政府的前期資金支持以及區域綜合開發、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤等項目統籌捆綁以保障項目資金平衡，單純的宅基地流轉、退出工作在資金層面上是不可行的。

　　探索符合實際、合理合法的宅基地利用管理突圍方案

　　針對我國南方丘陵地區農村人地關系緊張的特點，宅基地利用管理的主要途徑應疏堵結合，一方面疏導與解決宅基地利用的歷史遺留問題，引導宅基地利用的合理需求，另一方面防患于未然，抑制宅基地利用的過度需求，從源頭上遏制超標占地建房等違法用地行為。鑒于此，本文根據廣西壯族自治區宅基地利用管理問題及原因分析，結合北流市宅基地制度改革試點實踐經驗，提出以下適用于我國南方丘陵地區的具體宅基地利用管理方法。

　　著眼以疏為先，保障農村群眾的合理宅基地需求。

　　加強對村莊規劃編制工作的統籌指導。2019年中央1號文件明確指出，以縣為單位抓緊編制或修編村莊布局規劃，縣級黨委和政府統籌推進鄉村規劃工作。目前，地方機構改革正在進行中，不同部門之間的職能職責整合和工作磨合不可避免。建議國家層面加強對村莊規劃編制工作的統籌，由自然資源部門統管統編，堅決避免“政出多門”，并加強對地方工作的技術指導和資金支持，尤其對中西部欠發達地區。以“多規合一”的方法，編制村莊規劃，合理科學地劃定村莊集中居住區，適度引導農村群眾相對集中居住，從而讓宅基地審批有規可依，對農村群眾合理的宅基地需求應保盡保。

　　以鄉鎮為單位內部平衡耕地占補。結合村莊規劃的編制，以鄉鎮為單位，通過全域土地綜合整治，統一復墾廢棄或閑置建設用地，將復墾出的耕地指標，優先用于本鄉鎮內村莊規劃集中居住區的占補平衡，由以往的繳納耕地占補費的方式轉變為集體內部復墾耕地的方式。這樣可以在保障區域耕地占補平衡的基礎上，實實在在降低新增宅基地的占補費用。

　　著眼嚴防嚴管，健全農村宅基地監管全方位體系。

　　強化土地執法。加強土地執法隊伍建設，提高及時發現違建能力，盡量將問題發現在初始，解決在萌芽。強化責任考核，提高土地執法的權威和手段，該拆除的堅決拆除，徹底打消農村群眾宅基地違法“零成本”和“不占白不占”的僥幸心理，讓農村群眾不敢違法。

　　強化村莊基層治理。農村居民點分布范圍廣，完全依靠政府去管理農民建房，管理成本太高，工作效率不高，也很容易激發矛盾，應結合農村集體產權制度改革，提高農村集體組織的權威度和影響力。引導建立宅基地利用管理理事會，制定相關村規民約，加強村民宅基地自治自管能力，讓農民自己管自己，增強農村宅基地使用的道德約束和人情約束。

　　著眼改革推動，建立宅基地退出的平衡機制。

　　探索開展“新宅發證、老宅退出”權屬平衡機制。對已經客觀存在的農村群眾違法建設問題，不能視而不見，更不能消極回避，要結合區域實際，系統研究，對不同地區、不同時段、不同主體的違法建設區別對待，逐步消化解決歷史遺留問題。比如針對農村地區普遍存在的“一戶多宅”情況，在引導農村群眾將老宅主動復墾的前提下，將違建的新宅合法化，予以頒發不動產證。新宅發證時要做到兩個區別：一是根據新宅面積區別對待，對超過100平方米的部分收費發證;二是根據新宅占耕地與不占耕地區別對待，對占耕地的新宅，在扣除老宅復墾的耕地面積后，對剩余地塊面積按耕地占補平衡的指導價收費發證。

　　建立宅基地退出的經濟平衡機制。目前，農村土地制度改革成效已初步顯現，如集體經營性建設用地入市改革，有關成果已列入《土地管理法》的修改內容，建議將農村宅基地退出和農村集體經營性建設用地入市、土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤等項目結合起來，引導宅基地有償退出，建立宅基地退出的經濟平衡機制。

　　著眼宣傳引導，營造宅基地合法合理使用的良好氛圍。

　　積極開展宅基地合法使用的宣傳。綜合應用各種宣傳渠道和手段，加大相關法律法規和政策文件的宣傳力度，不斷增強農村群眾的法制觀念，提高農村群眾的法律意識。

　　積極開展宅基地合理使用的宣傳。引導農村群眾擯棄宅基地超前使用、攀比使用、舉債使用、按風水建設等各種陋習，讓農村群眾樹立符合城鄉經濟發展規律、符合自身經濟條件的宅基地使用觀念。

　　(作者單位：余述瓊 廣西路建工程集團有限公司 ;周常萍 廣東省土地調查規劃院;王軍艷 北京智匯天成土地科技有限公司)