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　　自2021年6月1日《中華人民共和國鄉村振興促進法》實施至今，已經超過一年時間了。該法與黨中央、國務院關于鄉村振興的一系列政策共同構建了鄉村振興戰略實施的四梁八柱。該法作為農業農村領域的基礎性、綜合性法律，對依法推進鄉村振興戰略實施，發揮著頂梁柱的作用。法律實施后，配套法律法規的建設步伐也隨之加快，農村集體經濟組織法、黑土地保護法、耕地保護法和糧食安全保障法等法律在抓緊研究制定中。2022年3月21日，文化和旅游部、教育部、自然資源部、農業農村部、國家鄉村振興局、國家開發銀行聯合印發《關于推動文化產業賦能鄉村振興的意見》，各相關部門也在制定相應的部門規章，對鄉村振興促進法確立的原則和制度進行細化。截至到今年6月1日，除湖北省、江西省在法律實施之前分別于2020年、2021年頒布了本省的《鄉村振興促進條例》外，山東、浙江、天津、福建、吉林、四川、河南、新疆、廣西、西藏、廣東等省(市、自治區)也相繼頒布了促進鄉村振興的地方性法規，以鄉村振興促進法為核心全面推進鄉村振興戰略實施的法律法規體系逐步完善。

　　從當前鄉村振興戰略實施的實踐看，迫切需要在以下六個方面完善相關制度：

　　關于鄉村振興的組織保障制度。組織振興，既是鄉村振興的重要組成部分，也是實現產業、人才、文化、生態振興，促進城鄉融合發展的重要保障。組織保障的制度建設，一是要加強農村基層黨組織自身建設，構建黨的基層組織和共產黨員發揮作用的平臺和機制;二是構建優秀干部扎根鄉村基層工作的激勵機制，落實農村基層干部待遇和晉升渠道;三是要在法律和政策規定的廉潔自律底線內建立容錯機制，發揮農村基層干部的能動性;四是要完善村民自治制度，確保涉及村民重大利益的事項切實履行民主決策程序和民主監督機制;五是要規范農村集體經濟組織和農民合作社等經營主體的運行機制，切實保障產業發展與農民利益的有機銜接;六是要構建基層群團組織融入鄉村振興的激勵和保障制度。

　　關于多元目標兼顧的農村土地制度。土地問題，涉及到糧食安全保障、農民利益保護、城鄉關系協調、生態資源保護等多個重要方面，因此是實施鄉村振興戰略的核心問題。現行法對于土地的分類管理已經有了相對完善的制度體系，但仍然存在著立法滯后于改革實踐的情形。從當前看，一是要強化耕地保護的制度措施，以懲罰性和激勵性法律措施切實保護耕地，通過建立耕地利用優先序制度，協調糧食安全的公共目標和保護農民土地財產利益的私益目標之間的沖突;二是要以“三權分置”改革為核心完善農村宅基地制度，在堅持戶有所居原則基礎上，構建盤活利用閑置宅基地形成收益的公平分配關系;第三是要細化農村集體建設用地入市的具體操作規則，打破經營性建設用地和非經營性建設用地的邊界，在建設用地指標異地交易同時切實保障區域內產業發展和農村公共事業、公共服務的建設用地需求。

　　關于農村文化傳承機制培育和保障制度。文化傳承是鄉村的重要功能之一，也是被長期忽視的重要方面，制度基礎相對薄弱。從實踐看，鄉村文化繁榮迫切需要的制度支撐包括：一是要挖掘和培育人與自然和諧發展的理念。農業是人與自然關系最為密切的產業，農民的生活質量和幸福指數的提升也需要良好的自然風貌，因此需要通過法律制度強化農村居民保護資源、保護生態環境的意識;二是要構建弘揚優秀傳統文化和習俗的制度，通過法律法規和村規民約培育村民樹立尊老愛幼、自尊自強、反對鋪張浪費、珍惜節約糧食等傳統美德;三是要將傳統特色村鎮保護與新型綠色產業培育相結合，以制度保障傳統特色村鎮的功能再生。

　　關于鄉村基層治理體系和治理能力提升制度。當前的鄉村治理，仍然存在著機構臃腫、職責不明、村民自治與政府干預的邊界不清，農民主體地位得不到尊重等突出問題。為此，需要明確嚴格的制度規范，從治理目標、治理主體、治理權限、治理機制等方面完善，深化簡約高效的鄉鎮治理體制和自治、法治、德治相融合的村內治理體制改革。積分制、網格化、河長制、路長制等新的治理經驗也需要在制度建設中得到體現。

　　關于社會資本和社會組織融入鄉村振興戰略實施的激勵和引導制度。鄉村振興戰略的實施重點之一，在于鼓勵各種要素和資源投入到鄉村振興中，彌補鄉村自身在資金、技術、人才、市場、管理水平、抵御風險能力等方面的短板。因而，社會資本與財政支持、金融扶持、農村集體經濟組織和廣大農民共同參與，是實現鄉村振興戰略目標的客觀要求。對于社會資本下鄉問題，在鄉村振興促進法第五十五條第三款和第六十二條第三款中，明確了在不得破壞鄉村生態環境，不得損害農村集體經濟組織及其成員的合法權益的前提下，政府應當完善投融資環境，鼓勵社會資本在鄉村發展與農民利益聯結型項目。《農村土地承包法》第四十五條第一款規定，“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。”至今為止，關于社會資本下鄉的產業指引、資格審查標準、與農民利益聯結的機制、風險防范的具體措施等制度供給與社會資本參與鄉村振興實踐的制度需求相比仍然很不充分，迫切需要完善和規范。各類社會組織和個人志愿者包括新農人、新鄉賢、返鄉創業大學生和外地務工人員等也紛紛響應號召投身于鄉村振興，但社會組織與農村基層組織、農村集體經濟組織、本土化的農村社會服務組織等之間的角色關系比較模糊，以及個體的戶籍制度、待遇保障、職業成長支持等制度措施也存在缺失現象。這些問題，亟待通過制度建設加以引導和規范。

　　關于鞏固脫貧攻堅成果與實施鄉村振興戰略有效銜接的制度。在全面打贏脫貧攻堅戰的過程中，有許多要素動員、組織協調、農民主體、社會參與、基層治理等方面因地制宜的政策部署和制度調適，對于鄉村振興戰略實施而言，是難得的寶貴經驗，將這些經驗做法加以總結提煉，將其中行之有效的措施制度化，對于脫貧地區以及其他地區都有非常重要的意義。歸納起來，實現二者有效銜接，需要厘清脫貧攻堅的階段性制度安排與鄉村振興的長期制度需求之間的關系，優先從消除區域差異和城鄉差異著手，以政策支持、要素市場化配置、農民主體地位保護和鼓勵多元主體參與以及多元協同治理為重點，推進共同富裕目標的實現。

　　除上述重點領域外，鄉村振興的配套制度建設需要充分體現農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展的立法目標，緊密圍繞法律確立的原則和基本制度，兼顧規范與發展的關系，既要注重強化政府及相關部門職責，嚴格按照鄉村振興促進法規定的監督檢查制度落實報告、監督和問責機制，也要充分激發各部門鄉村振興的主動參與意識;既要保障糧食安全、社會穩定、生態保護等公共目標，也要兼顧農村集體經濟組織、新型農業經營主體、社會資本和農民個人的私益目標;既要有適用于全國鄉村振興戰略實施的全局性制度安排，也要體現地方特性，基于各地的基礎、優勢和短板構建特色化制度。

　　(作者系中國農業大學教授、農業與農村法制研究中心主任)