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　　黨的二十大報告明確提出，要“堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”“堅持精準治污、科學治污、依法治污，持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰”。改革開放以來，農村生產生活結構發生改變，傳統農業逐漸向現代化農業轉變，各種農業化機械迅速應用，取代了牛耕等傳統方式，用作喂養大型牲畜的秸稈也被配比科學的商品飼料所取代，秸稈作為飼料的傳統用途被弱化，不少農戶選擇將秸稈“一燒了之”。秸稈焚燒會產生嚴重的環境污染，不僅造成資源浪費，還對人民群眾身體健康造成危害。隨著中國資源保護和空氣污染防治力度的不斷增強，政府采取系列政策措施消除秸稈焚燒，促進秸稈資源利用。全國各地區以習近平生態文明思想為根本遵循，在秸稈禁燒工作和秸稈資源有效利用方面都取得了較為突出的成果，秸稈焚燒造成的空氣污染大大降低，積累了一系列行之有效的工作經驗。結合各地區發展實際，未來仍需要多方發力，做好秸稈資源利用工作，加快建設美麗鄉村、美麗中國。

　　規范秸稈限燒

　　對禁燒區外作出明確規定

　　中國各省(市、自治區)相繼劃定了秸稈禁燒區，甚至部分省市實施了秸稈全域禁燒。但中國現行的法規和行政指導文件，一直沒有對秸稈禁燒區之外區域的秸稈焚燒管理做出明文規定，關于秸稈非禁燒區的秸稈是否允許焚燒、如何焚燒一直沒有定論，影響了非禁燒區的秸稈處置工作。而嚴防死守的秸稈網格化管理模式耗費成本過大，雖抑制了秸稈焚燒，但也花費了大量的行政成本，增加了基層負擔，造成了干群關系緊張、基層工作人員壓力加重。

　　為有效控制秸稈焚燒和最大程度地減輕煙氣污染，我國在東北地區和華南地區已經探索過秸稈限燒，如2015年黑龍江省出臺《關于劃定2015年秸稈禁燒區限燒區》，2018年吉林省出臺《關于印發吉林省2018年秋冬季秸稈禁燒工作方案的通知》，2020年4月廣西生態環境廳印發《廣西壯族自治區秸稈禁燒管理暫行辦法的通知》，都提出設立秸稈限燒區，對行政區域內的秸稈露天禁燒及其相關管理活動進行了規定，將秸稈禁燒區之外的區域規定為秸稈限燒區。

　　要對秸稈限燒區的許可焚燒條件和限制焚燒要求做出明確指導規定。由氣象部門會同環保部門根據風向、風速、大氣混合層高度、降水、溫度、空氣質量因子等環境因素，設置秸稈焚燒許可指數，滿足指數的時間可有計劃允許焚燒。結合各地對秸稈焚燒管控要求等實際情況，因地制宜對秸稈焚燒許可指數進行分級。人口密度較大地區，可根據本行政區內對秸稈焚燒管控的需要，將秸稈焚燒許可指數設定得高一些，地廣人稀地區可適當放寬。

　　摸清秸稈資源“家底”

　　推進秸稈資源臺賬建設

　　推進秸稈資源臺賬制度化建設，是推動資源節約、促進農業綠色發展的基礎性工作，是深化農業領域生態文明建設改革的重要內容，是摸清現代農業發展資源底數、夯實農業資源管理基礎的重要抓手。

　　根據《關于做好農作物秸稈資源臺賬制度建設的通知》要求，自2019年起開始在全國范圍開展農作物秸稈資源臺賬建設工作，通過網絡開展技術指導和技術培訓，不斷更新草谷比、可收集系數，開展數據的采集計算，搭建國家、省、市、縣四級秸稈資源數據共享平臺。

　　我國各地區農作物種植種類不同且品種繁多，秸稈資源統計工作復雜艱巨。要按照屬地原則開展秸稈資源臺賬統計工作，組織專門力量進行數據采集;實行分級審核負責制，各級部門均要設置臺賬管理員和數據審核員，通過規范途徑獲取官方數據，對轄區內臺賬數據進行審核，并對臺賬數據的真實性和準確性負責;加強抽樣調查、數據采集等工作經費保障，落實秸稈臺賬統計工作經費。

　　兼顧秸稈還田基礎

　　做大做強離田利用產業

　　秸稈還田是全國范圍內應用規模最大的秸稈綜合利用技術，但目前還難以全面評價秸稈還田技術在實踐中的應用效果。中國“農業優先、多元利用”的秸稈綜合利用格局基本形成，相較于秸稈肥料化，需要秸稈離田的秸稈飼料化、燃料化、基料化、原料化利用比例較低，加強秸稈離田產業化發展將是重中之重。

　　中國秸稈綜合利用工作已經取得了初步成效。秸稈綜合利用率逐步提高，2021年全國秸稈利用量6.47億噸，綜合利用率達88.1%;秸稈“農用優先”利用格局逐步鞏固，2020年全國秸稈肥料化利用量、飼料化利用量占秸稈利用量的70.88%、17.54%，秸稈還田比例總體趨于穩定;秸稈利用市場主體規模不斷提升，2021年全國年秸稈利用量達到1萬噸、10萬噸的市場主體分別有1718家、84家，占全國市場主體總數的5.1%、0.25%。但與三農發展要求、社會各界期盼相比，秸稈綜合利用還有發展空間，存在的主要問題是秸稈收儲運體系建設還需加強，秸稈高值化利用的經濟性還需提升，秸稈利用科技支撐亟須加強，扶持政策難落實。

　　秸稈資源產出大省、市、縣應分別制定符合各地區的發展戰略，“分類指導，精準施策，宜還則還，宜離則離”，適合還田的地方就還田，適合離田的地方就離田。明確秸稈利用的基本政策、發展目標、秸稈利用相關技術的研究和開發的事項，通過構筑高效秸稈收集、輸送系統，開發和革新實用化秸稈利用技術，開展實驗示范等方式，實現秸稈資源的可持續利用。同時，可探索除大規模秸稈還田外的利用模式，進一步發展秸稈離田產業，推動秸稈固化、炭化、氣化、液化和發電等燃料化，秸稈造紙、板材加工等原料化，秸稈食用菌栽培等基料化產業發展，減少長期秸稈高強度還田帶來的潛在弊端。

　　強化政策支持

　　完善秸稈綜合利用補貼制度

　　當前我國地方秸稈綜合利用的資金幾乎全部來源于中央財政，補助資金直接提高了秸稈利用的積極性，但一旦停止補貼，極有可能會出現反彈現象。現有財政激勵政策中秸稈綜合利用產品政府采購政策雖有相關行政規定，但未得到具體的施行，缺乏相關配套政策。

　　國務院辦公廳《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》、國家發改委和農業農村部聯合印發的《關于編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見》、農業農村部《關于全面做好秸稈綜合利用工作的通知》等國家行政規范性文件均強調秸稈多元利用，各地政府相繼出臺相關方案開展秸稈綜合利用獎補機制試點，探索建立不同對象、不同環節的農作物秸稈綜合利用獎補標準、獎補方式及監管考核制度。

　　要推進秸稈全量化綜合利用推進補償制度，推動建立耕地地力補貼與秸稈禁燒掛鉤機制，建立秸稈利用補償考核體系，出臺政策措施，鼓勵社會力量積極參與秸稈綜合利用，組織建立秸稈綜合利用的社會化服務體系。加大關鍵環節補貼，設立秸稈收儲運機械設備購買和后期管理、維修補貼政策，實施終端產品補貼制度，對秸稈生產的有機肥、生物炭、沼氣、成型燃料、電力等終端產品進行補貼，切實降低銷售價格。同時積極引導公眾和個人購買相關秸稈產品，鼓勵使用高附加值的秸稈產品。加快推進“可再生能源電力配額+綠色電力證書”政策，鼓勵能源生產企業購買一定量的綠色證書，實現綠色證書市場化。

　　(作者單位：覃誠，廣西大學經濟學院;王亞靜，中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所;朱雨晨，中國農業大學經濟管理學院)