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　　推動城鄉融合是新時代我國城鄉發展的重大戰略舉措，其根本任務是要突破城鄉二元結構制約，構建以城帶鄉、以鄉促城、城鄉一體的新型城鄉關系。當前，城鄉融合發展總體仍然面臨城鄉要素流動不順暢、產業融合程度偏低、公共資源配置不合理等挑戰，亟需全面深化改革推進城鄉融合向縱深發展。

　　以縣域為重點推進城鄉融合發展具有重要戰略要義

　　2024年中央經濟工作會議特別強調要統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展，大力發展縣域經濟。

　　相對于其他層級行政區域，縣域因其城鄉聯系密切、地域范圍適中、同質性較強，更易于在經濟社會發展上聯結成一個有機整體，成為城鄉融合發展的重要切入點。縣域城鄉融合就是在縣域范圍內，依托縣域內城鎮體系，推動人口、產業、資源、信息等在城鄉之間合理配置，實現縣域空間內的城鄉要素、空間、產業、基礎設施和公共服務協調發展。進一步看，以縣域為重點全面推進城鄉融合發展，具有三個方面的重要戰略要義。

　　推動城鄉要素雙向自由流動的內在要求。縣域城鄉融合發展是縣域城鄉系統中各要素相互作用、相互融合的過程。城鎮要素包括人才、資本、科技和信息等，鄉村要素包括土地、勞動力、鄉土文化、農特產品和生態環境等，雖然城鎮與鄉村是兩個異質空間，城鄉要素稟賦既具有排斥性又具有互補性，但縣域具有的統一空間形態和城鄉雙重要素稟賦，使其必然地能夠成為實現城鄉要素雙向自由流動不可或缺的重要載體和關鍵樞紐。在縣域空間范圍內，以縣城、建制鎮、特色小鎮為依托，以共建共治共享為導向，在政府統籌下充分發揮市場對要素流動的調節作用，可以在城鎮和鄉村之間有效搭建人、地、錢等要素雙向流動的載體和橋梁，將各類生產要素、制度要素、文化要素進行高效整合和利用，在推動新型城鎮化與鄉村全面振興的良性互動中，構建布局合理、形態多樣的城鄉區域發展體系，為縣域城鄉資源整合、要素雙向流動創造空間條件和配置平臺。

　　實現不同區域差異化城鄉融合路徑的必然選擇。受自然地理條件和發展歷史等因素影響，我國不同縣域發展條件和資源稟賦不同，推進縣域城鄉融合方式、路徑也應當存在差異。2022年《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能縣城和人口流失縣城五種類型，并明確了不同縣城的功能定位和發展方向。縣域城鄉融合的推進也必然要求根據不同縣域的功能差異確定不同的發展目標和發展路徑，在準確把握不同縣域發展類型的基礎上，適應縣域資源稟賦結構變化，順應人口流動趨勢，有差別、有重點地確立建設優先順序，破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端，形成“一縣一策”的縣域城鄉融合發展道路。

　　促進區域空間系統協調發展的重要路徑。縣域城鄉融合發展是區域空間關系的優化和提升，是以縣域為單位的區域協同協調發展。從縣域內城鄉發展來看，一方面，通過城鎮化的高質量推進增強縣域整體發展能力，提升縣城的經濟社會承載能力和對鄉村的輻射帶動能力，構建以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、村莊為腹地的縣域城鄉體系，以及以縣級服務機構為輻射中心、鄉鎮服務網點為網格支撐，推動公共服務向鄉村延伸、社會事業向鄉村覆蓋，形成城鄉一體的縣域基本公共服務體系。另一方面，通過鄉村全面振興提高鄉村生產生活水平，通過鄉村產業轉型升級、社會治理優化、農民增收途徑拓展等，推動城鄉要素自由流動、縮小城鄉發展差距，實現鄉村與縣城的協同均衡發展。從縣域外區域關系看，縣域城鄉融合通過發揮縣域在區域空間系統中的重要節點作用，融入鄰近大城市發展，承接大城市的產業擴散，構建一體化發展格局。因此，縣域城鄉融合必然是開放性的區域發展戰略，需要持續提高縣域內外的資源配置效率，構建以縣域為基本單元的更大區域的協同發展格局。

　　以縣域為重點推進城鄉融合面臨現實挑戰

　　人才要素面臨能力不高與引留難的雙重挑戰。就縣域人口流動現狀而言，農民進城當前主要存在非均衡流動和非穩定流動兩種態勢。一方面，大量年輕人進入城鎮之后留守鄉村的多為老年和兒童，不僅難以滿足現代農業發展的人才需求，而且易加劇鄉村人口老齡化和村莊空心化問題。另一方面，城鎮人才入鄉的通道雖已基本打通，但在設施用地、產權保護、長效激勵機制等方面存在一定困難，人才入鄉留不住、難融入、不穩定的現象仍然存在。

　　發展資金面臨支持不足和結構失衡的雙重挑戰。在宏觀經濟發展壓力持續增大背景下，財政資金支持農業發展的空間收窄。在財政項目競爭性投入機制下，項目資金往往優先安排在發展基礎較好的市轄區和近郊縣，一定程度上導致不發達地區縣級政府因爭取財政投資項目困難而進一步拉大發展差距。與此同時，金融機構基于資金盈利和安全的目標導向，并未將縣域作為發放貸款的重點區域，導致縣域存貸比始終較低，資金凈流出難以扭轉，縣域經濟發展中融資需求不能得到有效滿足。

　　產業發展面臨延鏈融合不足和利益主體參與有限的雙重挑戰。縣域經濟發展中城鄉產業脫節現象仍然存在。一方面，縣域產業園區集群化發展能力較弱。大多數縣的產業園區均為同質化的產業簡單聚集，既缺乏配套產業的橫向協同發展，又缺少全產業鏈的縱向帶動擴張，未能真正成長為產業縱橫雙向均高度關聯的產業集群，難以帶動鄉村產業同步成長。另一方面，鄉村產業發展存在孤島效應。家庭農場、合作社、村集體、農戶參與產業發展的程度仍有不足，共建共享的合作機制不夠完善，就業低水平參與等仍然存在，物流、倉儲、加工等環節難以介入和分享利益。

　　社會治理面臨能力不足和體系不優的雙重挑戰。在城鄉開放性不斷擴大的條件下，城鄉之間人口流動規模不斷增大，不同群體的社會關系趨于更加復雜，鄉村內部社會治理的難度加大。現有的傳統鄉村治理體系主要靠政府行政手段推動，專業性的社會組織、社工、社區志愿者等主體的發育不足，社會組織參與鄉村公共事務的制度建設和激勵機制構建仍然存在缺失。農民在社會治理中的主動性有待進一步激發。

　　公共品供給面臨空間布局不優和建管機制缺失的雙重挑戰。隨著縣域發展方式的轉變和城鄉人口分布、空間功能的變化，對基礎設施和公共服務的需求隨之發生重要變化。一方面，部分農村公共活動空間、老年照料中心、早教托育場所仍未得到有效滿足，新產業新業態發展所需的旅游路、公共廁所、停車場、充電樁、快遞物流、5G網絡等新增需求供給不足，難以滿足不斷增長的發展需求。另一方面，隨著公共品投入力度加大，雖然城鄉公共服務數量差異縮小，但所享受的服務質量仍存在差距。此外，農村公共品供給存在一定的重建輕管，公共服務的效率有待進一步提升。

　　以縣域為重點推進城鄉融合需要實施改革突破

　　提升新型城鎮化質量，全面增強以城帶鄉能力。突岀重點完善縣域產業體系，提升縣城綜合服務能力，增強以城帶鄉能力。一是培育縣域內富民產業。實施縣域產業園區強園提質行動，強化縣域工業發展對城鄉產業鏈的關鍵帶動作用。結合縣域優勢特色產業發展基礎，重點支持農產品精深加工業擴能延鏈，提升縣域產業集聚和就業吸納能力，將產業鏈主體留在縣域、價值鏈留給鄉村。二是補齊縣城發展短板。精準補齊縣城公共服務設施、市政基礎設施、環境基礎設施等短板，強化縣城建設的資金、土地等保障，探索縣域內存量低效建設用地再開發模式。三是完善農業轉移人口保障機制。保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，消除農業轉移人口落戶城鎮的隱性約束。全面落實“人地錢掛鉤”機制，完善農業轉移人口市民化系統化配套政策。

　　打造城鄉融合多層級節點，有效實現空間布局和銜接功能優化。打造“縣城-鄉鎮-村”多層級縣域內城鄉融合發展節點，健全“縣-鄉-村”一體化發展體制機制。一是統籌城鄉空間分布。遵循鄉村人口流動趨勢和產業發展規律，差異化推進鄉村居民適度聚居和分區分類布置居民點，促進基礎設施和公共服務資源的數量、區位、規模合理配置。推廣涉及多鄉鎮的片區規劃模式，鼓勵強村帶弱村共同編制規劃，避免高成本、不切實際的村莊規劃全覆蓋。二是強化鄉鎮銜接城鄉功能。實施鄉鎮多元中心打造工程，推動產品批發市場、加工流通企業向鎮域集聚，增強聯農帶鄉能力，打造區域經濟中心;完善鄉鎮教育、養老、醫療衛生等公共服務資源配置，打造區域服務中心;強化鄉鎮統籌協調、依法行政和公共服務能力，打造區域治理中心。三是完善多村聯合發展模式。建立村域之間的開放合作機制，推廣多村集體經濟聯營發展模式，鼓勵建立產業聯盟、產業聯合體等，強化鄉村經濟發展的多點支撐帶動，催生城鄉融合發展新動力。

　　完善城鄉要素雙向流動機制，有序釋放鄉村發展活力。以集成深化農村改革為核心，促進城鄉要素雙向自由流動。一是強化村集體城鄉要素的對接載體功能。探索以農村集體經濟組織為主導，以鄉村規劃為手段，收儲和整合利用分散的集體建設用地、閑置宅基地等土地資源，有效匹配下鄉的資本、人才等要素，發展優質高效農業和新型鄉村產業。二是強化金融資本服務鄉村振興。完善金融機構支農的有效激勵機制，有序開展農村集體經營性建設用地使用權、農村宅基地使用權及承包地經營權等各類農村產權抵押擔保融資。三是完善人才激勵機制。完善人才創業、醫療、住房、子女教育等扶持政策，增強高素質農民社保扶持政策的持續性，吸引電子商務、農業技術等專業型人才以及各類帶頭人才。創新人才引育留用的鏈條化模式，完善職業規劃指導體系，吸引青年人才到鄉村發展。

　　提升鄉村治理能力，進一步促進鄉村治理格局現代化。探索構建新型城鄉社會治理體系，提升治理能力現代化水平。一是強化鄉村治理要素保障。加大村(社區)運行資金保障力度，強化基層干部隊伍建設，實施村黨組織帶頭人隊伍優化提升行動，健全基層干部發展性和榮譽性激勵機制。強化減負提能，推動村(社區)干部將精力轉移至產業發展、公共服務、社會治理等主責主業。二是完善鄉村治理組織體系。以系統、科學、精準的考評體系和發展性激勵機制為重要支撐，探索縣、鎮、村三級以及社會公眾、社會組織等多元主體參與社會治理的新路徑，重點加強各類社會組織規范化制度化建設，賦能和推動多元主體共管共治。健全村級議事協商制度，有效強化農民自主參與基層治理的內生動力。三是推進鄉村治理數字化。加強政策、資源、主體之間的協同和統籌，探索構建“大數據+網格化+服務平臺”的新的治理機制。

　　改善城鄉公共品供給水平，逐步實現城鄉生活質量均衡等值。加大基礎設施建設和公共服務改善力度，打造城鄉均衡等值的美好生活。一是推進公共基礎設施進村入戶。全面織密縣鄉路網，完善城鄉供水安全等基礎設施，有條件的地區探索城鄉燃氣、供水、污水“一網通管”，加強鄉村網絡基礎設施建設，打通農村物流“最后一公里”，創新推廣社區參與式的鄉村基礎設施建設與管護模式。二是一體化完善村級公共服務。鼓勵城市醫生、教師、技術、規劃師等人才下鄉服務，通過組建聯合體、托管、結對等方式，促進城鄉醫療、教育、養老、文體等公共服務普惠共享。三是優化農村基礎設施和公共服務供給結構。加大農田水利、智慧精準灌溉等農業生產性設施建設力度，深入實施土地宜機化整治、高標準農田建設，補齊冷鏈物流、加工倉儲、農產品電商等設施短板。結合人口老齡化趨勢，推進城鄉養老設施均衡布局，推廣低齡老人服務高齡老人的互助養老模式，推行政府購買社會組織服務提供養老服務。

　　(作者單位：四川省社會科學院)