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　　黨的二十屆三中全會提出，完善承包地經營權流轉價格形成機制。湖南省常德市2024年初專門組建課題組，通過聽取匯報、走訪座談、實地查看等方式，較為全面地了解了全市承包地經營權流轉價格形成機制的工作進展及成效，發現了其中存在的主要問題，并針對這些問題提出了相關的對策建議。

　　主要成效

　　基本形成市場化議價機制。常德市承包地經營權流轉市場比較發達，基本形成了市場化議價機制。調研發現，主要有三種議價方式，一是受讓主體直接和農戶進行議價，二是受讓主體與集體經濟組織進行議價，三是受讓主體通過平臺或中介組織(比如農村產權交易中心等)進行競價。從受讓主體的地域分布來看，直接和農戶進行議價的受讓主體以本地為主，通過平臺或中介組織進行競價的受讓主體以外地為主，與集體經濟組織進行議價的受讓主體既有本地的也有外地的。2023年，全市承包地出租給本鄉鎮以外的農戶或單位的面積為52.2萬畝，占當年承包地總出租面積的12.83%。從受讓主體的流轉規模來看，一般來說，通過平臺或中介組織流轉的規模要大于通過集體經濟組織流轉的規模，通過集體經濟組織流轉的規模要大于直接通過農戶流轉的規模。通常來說，通過集體經濟組織、平臺或中介組織流轉的，“插花地”比較少，能夠實現連片經營。從流轉價格來看，通過平臺或中介組織流轉的價格要高于通過集體經濟組織流轉的價格，通過集體經濟組織流轉的價格要高于直接通過農戶流轉的價格，直接通過農戶流轉耕地存在“零地租”的現象，即無償流轉給親戚朋友耕種。

　　調研發現，決定承包地經營權流轉價格的因素主要有四大類。一是耕地的自然條件。比如耕地的水利條件、交通條件、肥沃程度和細碎化程度等。在鼎城區石板灘鎮常水社，本地種糧大戶直接通過農戶議價，水利條件好的每畝每年200元，水利條件不好的每畝每年100元。二是耕地的流轉用途。通常來說，種植經濟作物或實施種養結合的流轉價格要高于單純種植糧食等大宗農產品的價格。在安鄉縣安康鄉仙桃村，種植糧食作物的流轉價格是每畝每年200~300元，種養結合的“荷田+”產業的流轉價格是每畝每年500元。三是耕地的流轉規模。一般來說，耕地的流轉規模越大，流轉的價格越高。在鼎城區周家店鎮荷花村，通過集體經濟組織協調規模流轉(達到2000畝)的流轉價格達到每畝每年400元，農戶之間小規模流轉的價格一般在每畝每年200~300元。主要原因是流轉規模越大，規模效益越明顯，也越容易獲得項目資助。四是受讓主體和轉出農戶的特征。受讓主體一般分為農業企業、合作社、專業大戶或家庭農場、普通農戶，一般來說，這幾類受讓主體的流轉價格依次排序為農業企業、合作社、專業大戶或家庭農場、普通農戶，當然與流轉規模也緊密相關。轉出農戶可以分為純農戶、兼業戶、離農戶，一般來說，純農戶要求的流轉價格要高一些，兼業戶其次，離農戶最低。

　　探索建立價格引導機制。常德市探索建立了集體經濟組織居間協商價格、鄉村土地流轉服務中心評估價格、農村產權交易中心發現價格的承包地流轉價格引導機制，保護受讓主體和轉出農戶的利益。集體經濟組織是集體土地的所有權人，是發包方。《農村土地經營權流轉管理辦法》第十七條規定：承包方流轉土地經營權，應當與受讓方在協商一致的基礎上簽訂書面流轉合同，并向發包方備案。承包地流轉價格與耕地的自然條件特別是水利條件、是否“插花”等因素緊密相關，這些因素又與集體經濟組織的內部治理、協調密不可分。因此，在居間協商受讓主體和農戶之間的流轉價格時，集體經濟組織具有天然的優勢，既能較好地保護農民的利益，又能考慮到受讓主體的合理出價和訴求。當然，農戶也可以將承包地委托給集體經濟組織進行流轉，這樣集體經濟組織就不是居間協商價格了，而是作為一個市場主體與受讓主體直接進行議價。全市9個區縣市建立了131個鄉鎮土地流轉服務站。土地流轉服務站除提供信息發布、合同簽訂、政策咨詢、糾紛調解、檔案管理等服務以外，有一個很重要的職能就是進行土地流轉的價格評估，為受讓主體和轉出農戶之間議定最終的土地流轉價格提供參考。漢壽縣、津市市、澧縣建立了農村產權交易中心，農戶承包地經營權可以在交易中心進行交易。農村產權交易中心作為標準化、系統化、規范化的市場網絡和線上交易平臺，能夠最大限度地擴大市場、發現價格，實現承包地在受讓主體和轉出農戶之間的最佳匹配。2023年，全市通過農村產權交易中心流轉的承包地經營權5.61萬畝，交易金額922.4萬元。

　　初步建立價格風險防范機制。常德市通過先付租金后種地、實物租金或與實物租金掛鉤的貨幣租金、對工商企業等社會資本流轉承包地進行資格審查、項目審核、繳納風險保障金等方式初步建立承包地流轉價格風險防范機制。調研發現，許多流轉承包地種植大宗農產品的地方，通過每年年初先付租金再種地的方式防范價格風險，當然，這種方式適合土地流轉期限比較短(比如5年左右)、不改變耕地原有用途、租金一年一付的情形。實物租金或與實物租金掛鉤的貨幣租金主要是當承包地流轉期限比較長時，防止貨幣的通貨膨脹，穩定租金的實際價值。對于工商企業等社會資本流轉承包地經營權，澧縣出臺了《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的實施方案》、津市市出臺了《關于規范土地流轉管理和強化土地經營權風險防范的通知》，對社會資本流轉承包地經營權的資格進行審查，對經營項目進行審核。漢壽縣探索建立風險保障金制度，出臺的《漢壽縣農村土地流轉風險保障金管理辦法》規定，流轉面積在500畝以上、流轉期限在5年以上的受讓單位，要求繳納1年的流轉金至土地流轉服務中心財政專戶作為風險保障金。

　　存在問題

　　流轉價格存在失靈的現象。承包地經營權流轉價格失靈是指流轉價格既沒有反映承包地的邊際收益價值，也沒有反映承包地流轉市場的供求關系，流轉價格過高與流轉價格過低甚至無償的現象并存。常德市個別地方的承包地經營權流轉價格達到每年每畝1000元，而有些地方的流轉價格又很低，每畝地每年只有幾十上百元，甚至出現“零租金”。流轉價格過高的主要原因是地方政府為了吸引社會資本投資本地農業，給予社會資本相關的補貼或項目支持，這樣社會資本就會以高于市場平均的價格來流轉土地，在高價的吸引下，個別農戶甚至不惜與本地受讓主體毀約，將土地流轉給外來的社會資本。流轉價格過低甚至無償的主要原因是流轉市場的發育不完善，一些農戶通過私下協商，不簽署合同，也沒有明確約定流轉期限，就以很低的價格甚至無償流轉承包地。當然，流轉價格過低與承包地本身的價值低(比如水利基礎設施不好、細碎化)以及鄉土人情也有關系。

　　價格引導機制還不完善。一是集體經濟組織居間協商價格不完善。許多承包地經營權流轉沒有通過集體經濟組織。承包地流轉合同簽訂比率也不高，大部分農戶之間的承包地流轉是口頭協議。沒有簽訂流轉協議，沒有通過集體經濟組織流轉承包地，集體經濟組織就不能對流轉價格進行居間協商。在簽訂的流轉合同中，還存在內容過于簡單，權利義務、違約責任表述不清，利益分配不規范等問題。二是大部分地區沒有實質性開展對承包地經營權的價格評估工作。鄉鎮建立的土地流轉服務站雖然具有對承包地經營權進行價格評估的職能，但大部分地區沒有實質性開展這項工作，主要原因是鄉鎮工作力量和工作能力的不足。三是通過農村產權交易中心交易的承包地還比較少。

　　價格風險防范機制還不完善。對于社會資本流轉土地，地方政府雖然建立了審查監管制度，比如要求社會資本交納風險保障金，但交納1~2年的風險保障金，這給社會資本帶來很大的資金壓力，很難實際交納到位。缺乏風險保障金的控制，社會資本一旦經營不善或失敗，農戶的土地租金就沒有保障。此外，由于受宏觀經濟環境影響，農產品價格不景氣，但種子、農藥、化肥等農資價格普遍上漲，也會倒逼承包地流轉價格下降，引發矛盾和糾紛。

　　對策建議

　　把握市場議價與政府引導價格之間的關系，建立健全價格引導機制。在依法、自愿、有償的前提下，承包地經營權的流轉價格應該以市場主體之間的市場議價為主，政府引導為輔，政府不能直接干預流轉價格。具體來說，政府應該從三個方面建立健全承包地經營權流轉價格的引導機制：一是要建立和完善土地流轉的服務體系，這是進行流轉價格引導的基礎。縣市區建立農村土地承包經營權流轉服務中心、縣級土地流轉信息服務平臺，鄉鎮建立土地流轉服務站，村(居)配備土地流轉信息員。縣級土地流轉服務中心和鄉鎮土地流轉服務站要有固定服務場所，配備專職人員和必要設備。二是擴大承包地流轉交易市場，充分發現市場價格，這是進行流轉價格引導的重點。只有承包地經營權交易范圍越廣、市場半徑越大、交易對象越多，市場價格才能發現越充分，承包地經營權的市場配置才最優。與第三方市場化的平臺合作，建立建好農村產權交易中心非常重要。三是建立健全流轉價格評估機制，為農戶提供土地價值信息服務，這是進行流轉價格引導的關鍵。地方政府的相關部門需要按照規范的程序、科學的方法(比如市場比較法、收益還原法、成本逼近法等)對本區域內承包地流轉價格進行評估，并每年進行動態調整。

　　把握經營權放活與風險防控的關系，建立健全價格風險防范機制。建立健全承包地經營權流轉價格防范機制，一是要對社會資本流轉土地進行審批和監管。社會資本大面積、長時間流轉土地容易帶來價格風險，需要對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范進行規制，從源頭上防范價格風險的發生。二是精準防范承包地流轉的價格風險，不采取“一刀切”的方式交納風險保障金。比如對于種植糧、棉、油、糖等復種指數大于等于1的大宗農作物，可以采取先付租金、后用地的方式防范風險，只有種植生產周期長的經濟作物或設施農業，才需要通過按一定時限或按一定比例繳納風險保障金。

　　把握優化機構與提高工作質效的關系，加強專業隊伍的力量和能力建設。一是要加強鄉鎮農經工作力量建設。當前，鄉鎮農經工作力量最為薄弱，要保障鄉鎮農經工作有專門的編制，有專人負責。可以考慮對鄉鎮農經工作實行“雙線”管理，既接受鄉鎮政府管理，也接受縣農經站管理，而不只是業務指導。二是要加強農經工作隊伍的能力建設。對流轉價格進行引導，對流轉價格風險進行防范，專業性要求很高。對于從事此項工作的農經工作人員，需要加強學習培訓，提高專業素養。三是要加強農經工作的經費保障。只有對從事農經工作的人員給予較為充分的工作條件保障，才能充分調動他們的工作積極性，才能真正將流轉價格的引導、流轉價格風險的防范落到實處、取得實效。