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杜鷹: 改革和完善重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制
時間: 來源:中國農(nóng)村網(wǎng)-農(nóng)產(chǎn)品市場周刊 作者: 字號:【

  當前,農(nóng)業(yè)供給側結構性改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅期。關于改革和完善重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制,改革的背景和思路是什么?具體到各個品種,怎么改,其效果如何?中央新疆工作協(xié)調(diào)小組辦公室副主任、全國政協(xié)民族和宗教委員會副主任、國務院參事、國家發(fā)改委原副主任杜鷹在論壇上作了詳細闡述。

  為什么要推進農(nóng)產(chǎn)品價格新型體制改革?

  2004年,國務院頒發(fā)17號文,即《關于進一步深化糧食流通體制改革的指導意見》。杜鷹說,這個文件很重要,是一個標志性的文件,同時取消了農(nóng)業(yè)四稅,對農(nóng)民實行四項補貼。我國以糧食為主的整個農(nóng)產(chǎn)品市場形成了一套新的調(diào)控體系,總的來看效果不錯,促進了糧食的十二連增和農(nóng)民增收的十二連快;在應對國際金融危機沖擊、保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展起到重要的支撐作用。

  但是,由于情況變化,特別是政策操縱中的一些不當,導致調(diào)控體系內(nèi)部的矛盾開始不斷積累,因此現(xiàn)在必須進行改革。

  一是近年來國內(nèi)外重要農(nóng)產(chǎn)品差價擴大和進口壓力增加。國家從2004年開始對稻谷、小麥實行最低收購價,從2007年開始,對玉米、大豆等實行臨時收儲政策。兩者都可以通稱為政策性收儲,因為價格都是由政府定的。區(qū)別在于臨時收儲在播種前不公布價格,到收獲季節(jié)才公布價格。

  開始幾年,這個價格是穩(wěn)定的。但是從2008年以后情況發(fā)生變化,2008年到2015年,我國農(nóng)產(chǎn)品成本以平均每年10%的速度上升。因此,2008年以后,國家每年都要提高七大品種的最低收購價。從2008年到2014年,小麥的價格提高了71%,玉米的價格提高了60%,稻谷價格提高了100%。同期,國際市場的價格是下落的,形成剪刀差缺口。

  到2010年,我國三種糧食的國內(nèi)價格全面高于國際市場的離岸價格。2013年,三種糧食國內(nèi)價格全面高于配額內(nèi)完稅價格。2015年小麥的國內(nèi)價格比關稅配額內(nèi)完稅價格高34%,大米價格高39%,玉米價格高44%,這樣就使價格體系陷入了兩難境地。一方面,因為成本上升,農(nóng)民的種植收益得不到保證,不提價的話,農(nóng)民就沒有種糧的積極性;另一方面,提價又超過了國際市場天花板的價格,這樣導致配額內(nèi)乃至配額外的糧食大量進口,帶來沖擊,這就是所謂的“兩難”。

  二是政策性收儲價格處于支配地位,影響著市場發(fā)揮作用。政策性收儲的主體是中儲糧、中儲棉,原則上不排除其他收購,但是問題在于收購價是政府定的,而且這個價格高于市場價,于是就形成了一個所謂的政策市的問題。在政策市的情況下,只有中儲糧、中儲棉不得不收,其他的市場主體,市場預期被改變了,因為高價進的話銷不出去,所以沒有了積極性。這樣整個市場變成了只有中儲糧、中儲棉去包打天下,而其他的市場主體觀望、不入市,整個市場冷冷清清,這對于整個市場和產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展非常不利。

  三是庫存積壓嚴重,財政潛虧的風險不斷增加。因為糧食是以高于國內(nèi)的市場價進的。按照國家要求,拍賣的價格不能低于進貨的價,不能虧損,所以國庫拍賣的糧食前幾年經(jīng)常流拍,這樣導致大量的糧食、棉花積壓國庫。又由于積壓的時間長,收儲的財政補貼和庫存霉變的糧食導致的潛虧,加起來是一個非常大的數(shù)字。

  因為以上存在的三個問題,政策性收儲以及價格機制就必須要改革。從另外一個角度來講,重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革是當前推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的一個核心。新形勢下,農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y構性矛盾,主要表現(xiàn)為階段性的供大于求和供給不足并存,推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革,是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革的主要方向。重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革是由現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾決定的,在杜鷹看來,推進這項改革在整個供給側改革也居于首當其沖的位置。

  推進改革的基本思路——價補分離

  這些年的政策實踐已經(jīng)證明,政策性收儲確實不應該承擔過多的保收入功能,而應該平抑市場價格波動和保護農(nóng)民種糧的基本收益。保農(nóng)民的收入不應該由糧食收儲價格來承擔,而應該由補貼制度完成。價格應該反映供求關系,而不應該調(diào)節(jié)收入,也不應該參與分配。事實已經(jīng)證明,以價格保收入是保不住的,還影響了市場價格機制作用的發(fā)揮。

  從2013年開始,國務院責成國家發(fā)改委牽頭,研究農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革。杜鷹說,之所以現(xiàn)在的價格形成機制和收儲制度出現(xiàn)以上問題,根本原因就是在實際操作中賦予了最低收購價和臨時收儲制度過多“保收入”的政策功能。

  解決這個問題的思路就是要實現(xiàn)價補分離——把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來,由補貼制度去分擔,讓農(nóng)產(chǎn)品價格由供求來決定并發(fā)揮對供求的調(diào)節(jié)作用——這就是農(nóng)產(chǎn)品價格改革的基本思路。

  無論是棉花改革的目標價格政策或者玉米改革的生產(chǎn)者補貼政策,都是“價補分離”的表現(xiàn)。讓價格回歸市場調(diào)節(jié)供求,靠國家補貼來保護農(nóng)民種植積極性。杜鷹說,要重新認識國家糧食安全這個概念。這個很重要,因為中國調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場的終極目標是為了確保國家糧食安全,但是過去對國家糧食安全這個概念的認識不夠準確,有一定偏差。國家糧食安全是治國安邦的大事,而且任何時候都要把飯碗牢牢地端在自己手上,但是有些認識要澄清。

  首先,糧食安全本意不是指每年糧食都要豐收,而是指能力安全,糧食安全的根基是能力安全,包括國內(nèi)生產(chǎn)能力、對國際資源的掌控能力、儲備調(diào)節(jié)能力三個能力。

  其次,糧食安全的核心是口糧安全。確保谷物基本自給,口糧絕對安全。這樣就把四大糧食品種與其他農(nóng)產(chǎn)品區(qū)分開,四大糧食品種里面將來玉米還要單獨再考慮,可能最重要的是稻谷和小麥,大豆將來也要考慮,不做糧食類,作為油料類。這里把它的層次給分離出來,因此將來無論是國內(nèi)安排生產(chǎn)也好,還是安排進口也好,都要按照優(yōu)先順序,整個調(diào)控體系變得有彈性了。

  我們要做到三點,一是更加積極主動地利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源。國內(nèi)的糧食成本已經(jīng)很高了,可不可以適度在一些其他品種上(比如玉米),更多地利用國際市場資源,這個可以研究和考慮。二是對不同農(nóng)產(chǎn)品要采取分級調(diào)控,有的由國家掌握,有的由地方政府去調(diào)控,不是什么農(nóng)產(chǎn)品都要拿到中央來的。三是要提高對市場波動的容忍度。市場調(diào)控的最終目標是四個:總量基本平衡,市場波動可控,保護農(nóng)民利益,促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。如何理解市場波動可控?杜鷹認為,過去之所以年年要提高最低收購價,就是對市場波動忍耐度不夠,一見價格上漲了,馬上就要出手。發(fā)揮價格機制作用,市場波動在所難免。關鍵在于對重要農(nóng)產(chǎn)品價格波動預設一個波動空間,超過上限和下限才出手,否則就不用出手,要提高對價格波動的容忍度。

  重要農(nóng)產(chǎn)品改革的實施情況和主要成效

  國務院從2014年著手這次重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革。采取的辦法叫做分品種施策、漸進式推進。不同品種改革的辦法不同,各品種采取謹慎的方針,漸進式推進。

  2015年國家取消了油菜籽的臨時收儲,同時首次降低了玉米糧食價格。2016年國家啟動了東北地區(qū)的玉米臨時收儲價格改革。今年國家首次全面降低小麥和稻谷各品種的最低收購價。所以到目前來看,過去的七大品種,現(xiàn)在只保留了小麥和稻谷的最低收購價,另外五個臨時收儲已全部取消。

  杜鷹著重介紹了棉花和玉米的改革。從2004年開始,國家在新疆啟動為期三年的棉花目標價格試點。杜鷹簡單介紹了目標價格政策,國家預設一個目標價格,按照供求關系、農(nóng)民的種植成本和財政的承受能力設定一個目標價格。農(nóng)民按照這個價格去生產(chǎn)棉花不虧本,這就是目標價。棉花上市以后的收購完全按照市場價走,再由政府補貼兩者之間的價差。

  杜鷹說,棉花的改革較為成功,成效已經(jīng)顯現(xiàn)。首先,國內(nèi)外價差縮小。改革前,國內(nèi)外的棉花差價是4800元/噸,國內(nèi)棉花高于國際棉花。改革以后,國產(chǎn)棉的價格回歸市場,國內(nèi)外棉花價格差價從4800降到300元。其次,整個流通搞活了,過去棉紡業(yè)不用國產(chǎn)棉,現(xiàn)在下來之后,整個紡織企業(yè)從2015年開始扭虧增盈,2015年實現(xiàn)盈利。最后,國儲棉得以順利出庫并且棉花的品質(zhì)有所提高。

  2015年,國家首次把玉米收儲價格從1.12元下調(diào)到1元。2016國家取消玉米臨時收儲政策,改為“市場定價、價補分離”。玉米價格大概回落到了0.65?0.75元/斤。國家采取生產(chǎn)者補貼,由國家將補貼總量補給東北三省一區(qū),然后由東北三省一區(qū)再補給農(nóng)民。

  另外,國家對玉米加工企業(yè)給了一個獎補政策,同時在確保玉米的收購資金、庫存、外運、加工方面做了大量工作,所以改革非常成功。去年玉米的進口量比上一年下降了一半多,整個玉米的產(chǎn)業(yè)鏈全飽和了。玉米是所有農(nóng)產(chǎn)品里面加工鏈最長的,大概可以加工成兩千多個產(chǎn)品,過去沒有人用玉米,因為國內(nèi)玉米成本高。改革后,玉米價格回歸市場,成本降低,加工企業(yè)開足馬力生產(chǎn),整個東北現(xiàn)在的飼料企業(yè)、淀粉加工企業(yè)加工玉米的積極性很高,特別是帶動了整個東北地區(qū)的農(nóng)業(yè)結構的大調(diào)整。

責任編輯:王萍
    
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