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　　日本農業支持保護政策演變

　　日本是根據農業產業的弱質性較早對農業實行特殊保護的國家。長期以來，日本政府根據農業產業自身特點和在經濟發展中地位的變化以及農產品國際貿易的具體要求，因勢利導，形成了一整套行之有效的農業保護制度和規則。

　　二戰后到上世紀中葉的農業恢復期。第二次世界大戰后，日本基本勞動力銳減，加上農業在戰爭期間遭受嚴重破壞，致使日本農業完全處于衰退境地。因此，這一時期日本農業的主要任務是恢復生產、增加農產品供給，農業支持保護的政策目標是調整、保護和促進農業發展。主要措施包括：1946 年進行“土地改革”，消滅寄生地主制度;1952年制定了《農地法》，建立了嚴格的土地管理制度;頒布了《糧食管理法》，對糧食實施直接統治;先后出臺了《農業改良助長法》《農業機械化促進法》等，促進現代農業技術的開發和農業機械化的普及等。通過上述措施，日本農業不僅很快恢復到戰前水平，而且農業裝備水平大為提高，新經營體制得到確立。

　　1960年到1970年的農業發展期。進入20 世紀60 年代以后，日本經濟進入長達18年的高速增長期，日本農業開始向現代化方向迅速轉變。農業政策的基本目標也從解決糧食不足、恢復和發展農業生產向解決糧食過剩、提高農民收入和農業生產力水平轉變。1961 年，日本制定了《農業基本法》，這標志著日本工業剩余開始回流農業，農業保護進入了新階段。《農業基本法》將農業現代化作為農業生產發展方向，把提高農業勞動生產率和縮小工農收入差別作為實現農業現代化的兩大目標，通過有選擇地擴大農業生產經營規模，加強基礎設施建設，增加農業經營者收入，縮小農業與其他產業部門間發展差異。同年11月，又出臺了 《農業現代化資金助成法》，用以輔助《農業基本法》目標實現。實踐表明，在《農業基本法》及相關法律帶動下，日本農產品價格迅速提高，經營規模不斷擴大，農戶收入持續增長，農業現代化技術不斷改進，農產品競爭力逐漸增強。

　　1970年到1998年的農業調整期。針對60年代出現的勞動力結構性轉移不斷增加、除稻米以外農產品自給率下降等問題，日本政府對農業生產進行合理調整和重新布局，于1970年確立了“推進綜合農政”的基本方針，主要措施包括：制定了《農業振興區域促進法》，積極建設農產品流通體系和農產品加工現代化;修訂了《蔬菜生產銷售穩定法》，成立了“財團法人蔬菜價格穩定基金會”，保證蔬菜供應和價格穩定;修訂了《農地法》《農業現代化資金促進法》，加強農業基礎設施建設;采取了農村區域生產基礎和生活環境綜合建設以及社會保障等一系列新農村建設措施。

　　1999年至今的逐步開放期。適應經濟全球化的趨勢，此階段日本農業政策開始向市場化方向調整，相繼出臺了多個市場導向型的農業保護政策。標志性政策是1999 年7 月日本國會正式通過的《糧食、農業、農村基本法》(以下簡稱“新基本法”)。新基本法的將確保穩定的食物供給、農業多功能性、可持續發展和推動農村發展作為主要內容。具體措施包括：改革農產品關稅和貿易政策，6年內平均關稅下調35%，除大米外的其他限制進口農產品全部關稅化;改革農業的國內支持政策，削減與農產品生產直接掛鉤且對貿易產生扭曲作用的“黃箱政策”;出臺新糧食法，改革大米的生產、流通、進出口體制;改革農戶經營體制，促進耕地流轉;改革農協的組織體制、經營方式和核算方式等。2010-2013年，日本政府又先后制定了《糧食、農業、農村基本計劃》、《重構日本食物及農林漁業的基本方針與行動計劃》等，出臺了“農山漁村的6次產業化政策”和“戶別收入直接補貼制度”、“青年務農補助金”等政策，不斷完善《新基本法》的各項政策措施，提高農業勞動生產率，鼓勵青年人從事農業，增強農業競爭力。

　　日本農業金融政策框架

　　日本的農業金融體系主要包括合作性金融機構、政策性金融機構和商業銀行，農業信用基金協會為各類金融機構提供擔保和風險補償(圖1)。合作性金融和政策性金融在日本的農業金融體系中發揮了重要的主導作用。據2014年財年統計，日本金融機構農業貸款余額共4.2兆日元，其中政策性金融占38%，合作性金融占45%，其他商業銀行僅占17%(圖2)。在政府的大力扶持下，合作性金融機構、政策性金融機構和商業銀行之間建立了職責明確、各司其職、角色互補的農業信貸服務體系，完全覆蓋了不同類型的農業生產者不同層次的需求。合作性金融主要解決用于農業生產的短期流動資金需求(1年內)，服務對象包括專業農戶和兼業農戶;政策性金融主要解決基礎設施建設、農機具購置等中長期資金需求(25年內)，服務對象主要是經認證的專業農戶。

　　合作性金融

　　農協系統是日本支持農業發展的合作性金融機構，主要由綜合農協—信用農業協同組合聯合會—農林中央金庫三級組成。三級機構間不存在行政隸屬關系，相互之間自主經營，自負盈虧，獨立核算;上級組織為下一級組織提供信息以及在資金發生困難時提供支持。

　　綜合農協是最基層的市町村一級。綜合農協以本地區農戶為服務對象綜合開展服務工作，除了提供農業生產方面的服務外，還可以提供信貸、保險方面服務。農協共有450萬會員和577萬準會員，均可通過所屬的綜合農協辦理存款、貸款、匯兌、支票轉賬、托收承付等金融業務。2016年3月底，綜合農協貸款余額20.6兆日元，占當年農協系統全部貸款余額的48.36%。

　　信用農業協同組合聯合會(以下簡稱信農聯)是中間層，即都道府縣一級。信農聯在基層農協和農林中央金庫之間起橋梁和紐帶的作用，以基層農協為服務對象，吸收基層農協的剩余資金，并在基層農協需要時為其提供融資服務。2016年3月底，信農聯貸款余額5.1兆日元，占當年農協系統全部貸款余額的11.97%。

　　農林中央金庫(以下簡稱農林中金)是農協系統的最高層機構，它在全國范圍內對系統內資金進行融通、調劑、清算，并按國家法令營運資金。同時，它還指導信農聯的工作，并為它提供咨詢。農林中金可對會員辦理存款、放款、匯兌業務，并且可代理農林漁業金融公庫的委托放款和糧食收購款。可以說，農林中金起到系統總行的作用。2016年3月底，農林中金貸款余額16.9兆日元，占當年農協系統全部貸款余額的39.67%。

　　日本合作性金融有兩個特點。一是存貸比較低。截至2016年末，農協存款余額99.4兆日元，貸款余額僅21.7兆日元，存貸比21.8%，其余資金主要用于購買國債等收益較為穩定的金融產品。二是金融業務是農協的主要收入來源。在農協的各項業務中，信貸、保險業務持續盈利，農業生產、生活服務等業務始終處于虧損狀態。2014年，農協信貸業務盈利2392億日元，保險業務盈利1283億日元，農業生產、生活服務等業務共虧損1816億日元，主要靠金融業務的利潤彌補虧損。

　　政策性金融

　　政策性金融(也稱制度金融)主要是日本政府以國家信用為基礎，按照相關法規以優惠的存貸利率或條件向農業融資。政策性金融中，約90%來自農林水產金融公庫(以下簡稱農林公庫) 向農業生產者提供的長期低息貸款;其余10%左右主要是農業現代化資金，通過農協提供資金、政府貼息的方式向農戶發放貸款。

　　農林公庫是日本政府根據《農林漁金融公庫法》 于1945 年出資設立的，資金來源主要是政府財政性投融資。2008年10月，農林公庫與國民生活金融公庫、中小企業金融公庫合并成立日本政策金融公庫。截至2016年3月底，政策金融公庫融資總額18.7兆日元，其中農林公庫融資總額2.6兆日元，僅占13.9%。農林公庫可直接或通過農協等金融機構間接向農業生產者提供的貸款。貸款主要用于基礎設施建設、穩定農業專業戶經營、農林漁業安全保障(災害救助)、培養青年農民等方面，年利率在0?0.45%之間不等。截至2016年3月底，農林公庫貸款余額2.67兆日元，平均償還年限12.8年，其中農業貸款余額1.55兆日元，占58%;林業貸款余額0.69兆日元，占26%;食品加工業貸款余額0.34兆日元占13%;漁業貸款余額0.09兆日元，占3%。

　　農業現代化資金是以鼓勵農業經營者實現經營現代化為宗旨而設立的。它主要針對具有一定生產規模的農戶，用于各類機械、設施等農業設備投資， 償還年限在15年以內。農業現代化資金以農協充足的剩余資金為來源，政府為貸款提供債務擔保并給予貼息。都道府縣財政貼息1/2，中央財政貼息1/4，農戶僅負擔利息的1/4。2016年3月底，農業現代化資金貸款余額0.15兆日元，占農業政策金融貸款余額的9.1%。

　　農業信用保證保險制度

　　根據1961年制定的《農業信用基金協會法》，為保證農業現代化資金的融資安全與順利進行，日本農業金融系統建立了一套完整的農業信用保證保險制度。

　　在都道府縣層次上，地方政府、信農聯、綜合農協和農戶共同出資設立了農業信用基金協會，為信農聯、綜合農協和農戶提供債務擔保;在中央層次上，中央政府、各農業信用基金協會和農林中金共同出資建立了農林漁業信用基金，為農業信用基金協會代償債務的事項提供保證保險，并為農協系統和商業銀行等金融機構提供融資保險(圖3)。

　　日本農業信用保證保險制度已同整個農業金融相聯系。兩級協會的原始資本都來自會員出資和國家財政出資兩部分。政府對這一制度的支持，加上會員之間的互助，使得各項農業貸款都具有充分的安全保障。截至2015年底，農林公庫的不良貸款776億日元，不良貸款率3.01%。于日本農戶償還債務的積極性較高，政府擔保壓力并不大，以前只向農協系統開展擔保業務，現在也擴展到和商業銀行合作。2015年底，農業信用基金協會的擔保代償率僅為1.07%。

　　啟示與借鑒

　　中國和日本在農業生產自然條件、經營方式相近，農業支持保護政策的指導思想、政策框架也有很多相似之處，因此日本的一些做法值得我國借鑒。

　　建立專注于農業的信貸體系

　　從日本的金融體系看，以農協為代表的合作性金融和以農林公庫為代表的政策性金融在農業信貸中發揮了極其重要的作用。從兼業農戶到農業企業，從短期的流動資金到長期的農業生產資金，只要資金用途符合要求并經過審查和評估，都能從相應的金融機構獲得貸款。同樣，美國也建立了擁有百年歷史的農場信貸體系，由50.3萬個私人股東(其中85%為農民和合作社)所有，2014年的貸款余額2170億美元，在農場各類信貸主體中居第一位，占44.8%。可以看出，這些國家通過專門的農業信貸體系，不但有效解決了農戶“貸款難”的問題，也發揮了對金融市場的政策導向作用。

　　與上述國家相比，我國目前雖然已初步形成政策性金融、商業性金融、合作性金融和新型農村金融機構組成的多層次農村信貸服務體系，但缺乏農民可信賴、投入有保障、政府有“抓手”的農業信貸主渠道。我國目前正在建立的全國農業信貸擔保體系，具有政策性、專注性、獨立性的特點，完全可以通過政府的引導支持，與銀行等金融機構進行合作，將其培育成農業信貸的主要載體。

　　堅持財政金融協同支農

　　日本一直對農業支持保護高度重視，在財政方面，主要是圍繞收入成本補貼和農產品價格支持，在金融方面主要是通過給予長期低息貸款支持農業生產。此外，財政、金融也會“聯合發力”，如農業現代化資金就是通過農協出資、財政貼息的方式協同支持農業，被認為是“農戶最容易利用的政策性金融”。

　　與發達國家相比，我國農業支持保護政策實行時間不長，主要是采取財政直接補貼的方式，補貼架構也比較簡單。近年來，隨著農村金融改革的不斷深化，金融支農力度的不斷加大，我國正處于財政金融協同支農的絕佳歷史機遇期。一方面，保持糧食和農業生產穩定發展是我國農業補貼政策的重要任務，對口糧等關鍵品種，價格支持等效果明顯的調控政策仍要堅持實施。另一方面，要充分發揮市場配置資源的決定性作用，減少政府對農產品市場的直接干預，更多地運用金融保險杠桿，注重發揮市場主體的主觀能動性，不斷創新金融支農的機制和產品服務，提高內在活力和競爭力。

　　兼顧小農戶和規模經營戶發展

　　日本是在小農經濟的基礎上實現了農業現代化，迄今為止小規模家庭經營仍是農業生產經營組織的基本主體。據統計，日本共有農戶215萬戶，其中銷售額在2500萬日元以下的兼業農戶和小農戶占全部農戶的90%以上。日本的農業政策無論如何調整，對中小農戶的支持始終是主線。一方面是金融支持，在農協的貸款余額中，中小農戶貸款約占80%-90%;更重要的一方面是依靠農協的強大力量，無論是種子化肥的供應、生產指導，還是打造品牌、統一包裝、建立營銷渠道，農協提供了全方位立體式服務，大大增強了小農戶的競爭力。

　　同樣，在較長一段時間內，以家庭為經營主體的小農戶仍將是我國農業生產的基本盤，也是我國農業政策的立足點和出發點，適度規模經營主體則代表了農業現代化的發展方向，兩者需要兼顧考慮，不能顧此失彼。在農業支持保護政策的設計上，對規模經營主體的扶持主要應側重于金融支持，滿足其資金需求，激發內生活力;對小農戶的支持，主要應側重于提供產前、產中、產后的全程社會化服務，促進一二三產業融合等方面，提升市場競爭力。

　　積極穩妥推進農村信用體系建設

　　農村信用體系建設是現代農村經濟發展的基石，在促進經濟發展過程中起著舉足輕重的作用。日本的信用體系建設情有兩個特點。一方面，農協在信用評價體系中發揮了重要的作用。農戶的生產生活資料、農產品初加工、農產品存儲和運銷都大幅度依賴農協渠道，農業資金也主要靠農協下屬的信用部門來提供。因此，農協對農戶的生產情況、經營狀況十分了解，能充分評估農戶的償還貸款能力。另一方面，日本農戶普遍對農業生產經營進行了獨立財務核算。日本農戶即便不是法人組織，對農業生產經營收支情況也是單獨進行核算，與生活成本完全分開，從而完全掌握個人的生產經營狀況。在申請貸款時，由于各種會計資料充分齊全，獲得貸款的成功率也大大提高。因此，借鑒日本的經驗，完善我國農村信用體系建設，首先要輔導和支持新型經營主體加快財務管理規范和信息化系統建設，完善歷史財務記錄、信用記錄等檔案信息，使其成為一個“合格”的金融服務對象。