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　　近年來(lái)，為了貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告中提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國(guó)內(nèi)許多地區(qū)接力推行“合村并居”舉措，合村并居已不是簡(jiǎn)單意義的村落重組或“大村莊制”，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中一次深刻的鄉(xiāng)村社會(huì)變革，這一變革涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)、組織管理、就業(yè)保障、生活方式等諸多方面，體現(xiàn)了當(dāng)下中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)的快速變遷。但在實(shí)際推行過(guò)程中，群眾對(duì)合村并居的評(píng)價(jià)不一，帶來(lái)的效果也參差不齊，那么合村并居的問(wèn)題有哪些，如何做到良好推進(jìn)合村并居工作使其充分體現(xiàn)正面效果，這是全國(guó)各地區(qū)在開(kāi)展合村并居工作時(shí)要特別關(guān)注的重點(diǎn)。

　　合村并居現(xiàn)存問(wèn)題

　　一、“空心村”的出現(xiàn)

　　出現(xiàn)“空心村”的主要原因有兩個(gè)，第一個(gè)是農(nóng)村缺乏自主發(fā)展權(quán)，農(nóng)民很少有機(jī)會(huì)進(jìn)入第二第三產(chǎn)業(yè)，比如金融、保險(xiǎn)、物流等收益較高的行業(yè)，而資本大量流入城市形成城市資本密集區(qū)的時(shí)候，當(dāng)然就會(huì)帶動(dòng)勞動(dòng)力資源相較豐富的農(nóng)村勞動(dòng)力外流，人是社會(huì)文化的載體，農(nóng)村的人走了，剩下的就是老弱病殘幼，就不足以形成完整的社會(huì)結(jié)構(gòu)，于是出現(xiàn)“空心村”的情況。第二是沒(méi)有充分放開(kāi)農(nóng)村要素市場(chǎng)，實(shí)際上城市中很多有著投資能力、創(chuàng)新能力的人愿意下農(nóng)村，但可能大多數(shù)都沒(méi)有門(mén)路，那么這個(gè)時(shí)候推進(jìn)城鄉(xiāng)融合就顯得十分必要了，城鄉(xiāng)融合能夠加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革，值得注意的是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的艱難進(jìn)程中，廣袤的農(nóng)村社會(huì)中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中十分重要的一環(huán)，面對(duì)著舊動(dòng)能向新動(dòng)能轉(zhuǎn)換的困境。

　　二、加劇了地方政府的債務(wù)壓力

　　目前全國(guó)近40%的縣一般預(yù)算呈赤字狀態(tài)，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級(jí)政府均不同程度地負(fù)有不同形式的各種債務(wù)，而且地方政府的層級(jí)越低負(fù)債規(guī)模越大，債務(wù)負(fù)擔(dān)越重。支付城市管理、公共服務(wù)設(shè)施、社會(huì)福利的巨大開(kāi)支，往往是各地債務(wù)負(fù)擔(dān)重、親資本政策多的主要原因，合村并居舉措意圖能夠進(jìn)行社區(qū)集中管理，降低公共服務(wù)成本，節(jié)約土地資源，拆掉建制規(guī)模小的村莊，建成大社區(qū)，同樣能夠釋放出大量的建設(shè)用地，再將這些建設(shè)用地土地指標(biāo)賣給發(fā)達(dá)地區(qū)，從而緩解當(dāng)?shù)卣囊徊糠謧鶆?wù)危機(jī)。事實(shí)上，農(nóng)村釋放出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)超出了城鎮(zhèn)規(guī)劃的用地指標(biāo)，很多地區(qū)存在指標(biāo)堆積，有指標(biāo)給不出去的困境，地方政府的債務(wù)壓力會(huì)進(jìn)一步加劇，在很大程度上影響了城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程。

　　三、助長(zhǎng)了形式主義

　　許多地區(qū)大拆大建，過(guò)度重視政績(jī)工程，為了響應(yīng)中央推行的有關(guān)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的政策，花費(fèi)大量資金卻建設(shè)了許多空心村，一些人政績(jī)觀發(fā)生偏差，只去注重表面文章，而忽略了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)律，很多小區(qū)存在不實(shí)用的問(wèn)題，比如很多農(nóng)民家中的農(nóng)作工具無(wú)處擺放，原本栽種農(nóng)作物的家中田，都被裝飾成了綠化景觀，好看不好用。

　　四、鄉(xiāng)村文化失落

　　過(guò)早打破中國(guó)延續(xù)千年的農(nóng)村熟人社會(huì)，將之前的舊村莊合并成一個(gè)小區(qū)，表面上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，節(jié)省了很多的管理成本，但實(shí)際上打破了農(nóng)村的地緣關(guān)系，放棄了之前熟人社會(huì)的治理優(yōu)勢(shì)，傳統(tǒng)的中國(guó)村落，呈現(xiàn)差序格局，世世代代的中國(guó)農(nóng)民通過(guò)祖祖輩輩的人際聯(lián)系，已然成為了一個(gè)傳統(tǒng)村落的價(jià)值與利益共同體，形成了不同地區(qū)的村落文化，合村并居如果忽視傳統(tǒng)村莊的文化價(jià)值，就很有可能帶來(lái)新的治理問(wèn)題。

　　優(yōu)化合村并居治理方式

　　一、要以群眾利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持以農(nóng)民為主體

　　合村并居關(guān)系到每個(gè)群眾的自身利益。在推進(jìn)項(xiàng)目的同時(shí)，一定要做到信息公開(kāi)，讓群眾清楚看到拆遷補(bǔ)償、安置區(qū)選址、安置住宅戶型等一系列關(guān)鍵信息。要避免政策的倉(cāng)促上馬，一旦出現(xiàn)大多數(shù)人反對(duì)的情況，就要十分重視群眾聲音，論證“合村并居”在當(dāng)?shù)氐目尚行裕遴l(xiāng)村發(fā)展的基本規(guī)律，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要認(rèn)真實(shí)地調(diào)研，對(duì)不同村莊情況屬性進(jìn)行分類。一般來(lái)說(shuō)，“合村并居”適應(yīng)于建制規(guī)模小、人力資源少、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿θ醯霓r(nóng)村地區(qū)。對(duì)于那些建制規(guī)模大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，有相當(dāng)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村地區(qū)，建議設(shè)置多維度，從群眾意愿、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)友好度、歷史文化保護(hù)等角度進(jìn)行考量研究，加快城鄉(xiāng)融合進(jìn)程，發(fā)揮小村的管理優(yōu)勢(shì)，探索大村的管理方法。避免“一刀切”“形式主義”現(xiàn)象，各個(gè)規(guī)劃部門(mén)應(yīng)當(dāng)切實(shí)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，要時(shí)刻遵循“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的工作方法。

　　二、合理合法推進(jìn)工作

　　切勿搞錯(cuò)工作重心，倉(cāng)促先拆后建，《民法典》第243條規(guī)定，征收組織、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予征收補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何組織或者個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。要合法制定合村并居有關(guān)政策，避免以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地的做法，嚴(yán)禁盲目先拆后建，過(guò)大規(guī)模地推進(jìn)合村并居工作，這種做法有可能會(huì)損害群眾的核心權(quán)益。監(jiān)管部門(mén)要切實(shí)履行監(jiān)督審查職能，對(duì)地方政府的合村并居政策條款進(jìn)行科學(xué)論證，要讓合村并居有法可依。堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，分清利害關(guān)系，堅(jiān)持自我平衡、不能超支的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)短板、增投入。如果出現(xiàn)了拆除農(nóng)民住宅所獲取的土地指標(biāo)超過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)或新增耕地規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象，就會(huì)造成土地指標(biāo)囤積，當(dāng)?shù)卣赡芫蜁?huì)面臨債務(wù)危機(jī)，如果多地區(qū)都出現(xiàn)土地指標(biāo)過(guò)剩的狀況，也將會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響，因此，整治的農(nóng)村建設(shè)用地，要優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地，比如第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)中的養(yǎng)殖加工生產(chǎn)，那些經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約指標(biāo)少量調(diào)劑城鎮(zhèn)使用的，由此產(chǎn)生的土地增值收益須及時(shí)返還農(nóng)村，保證農(nóng)村自主發(fā)展。

　　三、創(chuàng)新基層治理模式

　　自主開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，因政施策，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，中國(guó)農(nóng)村人多地少、土地狀況千差萬(wàn)別，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、家庭經(jīng)營(yíng)是中國(guó)數(shù)千年精細(xì)耕作農(nóng)業(yè)的基本創(chuàng)造和基本經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)動(dòng)能。小農(nóng)不意味著落后，即使實(shí)行土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大型如國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，最終仍離不開(kāi)家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。同樣，由于土地狀況的差別，家庭經(jīng)營(yíng)的需要，農(nóng)民長(zhǎng)期與自然條件相適應(yīng)，村落整體呈分散式布局，所以無(wú)論科學(xué)技術(shù)如何發(fā)展，農(nóng)田的溫度、濕度、肥力，作物的長(zhǎng)勢(shì)、蟲(chóng)害等，互聯(lián)網(wǎng)不可能全覆蓋，不可能代替現(xiàn)場(chǎng)，必須扎根土地才能真正了解。在當(dāng)前，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)展家庭手工業(yè)、鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和集市貿(mào)易、渠道銷售、電子商務(wù)，乃至民宿旅游、養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)等等，這是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，是保持鄉(xiāng)村活力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。合村并居要通過(guò)集中管理，減少公共服務(wù)成本，適時(shí)整合資源，迎合勞動(dòng)力回流趨勢(shì)，加快城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程，這樣才可以有效避免“空心村”的出現(xiàn)，符合國(guó)家鄉(xiāng)村振興堅(jiān)持以農(nóng)民為主體的戰(zhàn)略思想。

　　合村并居能夠在很大程度上整合農(nóng)村資源，在推進(jìn)時(shí)要堅(jiān)持重心下移和資源下沉，同謀劃、同部署、同實(shí)施，以思想政治工作為引領(lǐng)，以配套政策措施為保障，妥善做好人力資源分流工作，同時(shí)可以將市級(jí)、縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革調(diào)整出來(lái)的多名編制充實(shí)到農(nóng)村，用于面向優(yōu)秀村(社區(qū))黨組織書(shū)記中招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、鎮(zhèn)村干部“大儲(chǔ)備”、落實(shí)“三支一扶”人員政策，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革需要等方面，充實(shí)基層工作力量。在權(quán)責(zé)關(guān)系方面，首先確保權(quán)利資源下沉，賦予基層權(quán)力，為其他資源下沉提供保障。在資源下沉、權(quán)力下沉的基礎(chǔ)上，可以自主開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi)的土地，建立全覆蓋的資源信息網(wǎng)。以推進(jìn)農(nóng)村居民生活水平提高為切入，個(gè)人檔案和電子檔案庫(kù)“二庫(kù)融合”為基礎(chǔ)，省市縣“三級(jí)平臺(tái)”為架構(gòu)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公共基礎(chǔ)、社會(huì)保障、綜合管理為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)不同級(jí)別、不同類別機(jī)構(gòu)之間的信息共享和暢通。基于此發(fā)展區(qū)域資源共享、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)、加強(qiáng)農(nóng)村土地大數(shù)據(jù)管理等，以期達(dá)到有效實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)同質(zhì)化、保障農(nóng)村人口生活質(zhì)量、提升整體服務(wù)水平、增加農(nóng)村人口收入的目的。

　　四、推進(jìn)各地區(qū)綜合行政體制改革工作

　　創(chuàng)新和完善行政執(zhí)法體制機(jī)制、基層治理模式和合村并居配套改革，加快建設(shè)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第一，合村并居后設(shè)置社區(qū)網(wǎng)格范圍、細(xì)分網(wǎng)格治理事務(wù)、打造專職網(wǎng)格員隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化精細(xì)管理，整合原有設(shè)在村內(nèi)部的黨的建設(shè)、綜合治理、社區(qū)治理、數(shù)字城管等各系統(tǒng)指揮信息資源，建立一體化的信息系統(tǒng)和綜合指揮平臺(tái)，推動(dòng)黨建引領(lǐng)下的精治共治法治一體化建設(shè)，進(jìn)一步提升基層管理水平和服務(wù)效能。第二，探索合村并居后的新型養(yǎng)老機(jī)制，通過(guò)合村并居，取消分散養(yǎng)老，在將孤獨(dú)老人統(tǒng)一送到養(yǎng)老院養(yǎng)老的前提下，留守老人居住在居民區(qū)就能得到普惠制養(yǎng)老，新的居住點(diǎn)應(yīng)該有老年人活動(dòng)場(chǎng)所，設(shè)置配套的社區(qū)醫(yī)院每天檢查老年人的身體情況。第三，探索如何使農(nóng)村得到自主發(fā)展權(quán)，傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)村“自給自足”是小農(nóng)文明，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和產(chǎn)品交換有機(jī)融合的。現(xiàn)代農(nóng)村要積極促進(jìn)第一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”。不僅自己沒(méi)有空心化，還吸引了大量外地人投資、工作，所以如果想讓農(nóng)村發(fā)展有活力，合村并居工作就要探索當(dāng)?shù)刈灾靼l(fā)展模式，允許農(nóng)民、農(nóng)村有權(quán)進(jìn)入多種不同產(chǎn)業(yè)，如果只讓農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)，面朝黃土背朝天，房子拆了，收益沒(méi)變，可能依然沒(méi)有進(jìn)入第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，那么合村并居后可能就會(huì)出現(xiàn)“空心樓”“空心社區(qū)”等現(xiàn)象。

　　五、注重村落的文化個(gè)性，留住新“鄉(xiāng)愁”

　　我國(guó)存在大量歷史悠久的村落，傳統(tǒng)村落建筑聚落的形成具有自然的生長(zhǎng)性，這是村莊鄉(xiāng)土建筑發(fā)展的自然選擇，與地形地貌、采光通風(fēng)、功能使用、左右鄰居建筑布置等都有緊密的關(guān)系。其傳統(tǒng)建筑的形態(tài)、高度、體量、形式、院落空間布局等都與自然和諧共生。這些村落有其特色文化的傳承，其中一些歷史遺留的痕跡與文化脈絡(luò)的載體，必須加以保護(hù)，這是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村景觀的根基。對(duì)傳統(tǒng)村落建筑的保護(hù)，應(yīng)按其價(jià)值和現(xiàn)狀保存情況分別進(jìn)行分類保護(hù)和整治。《鄉(xiāng)村振興規(guī)劃(2018—2022年)》提出了把村莊分為四類，差異化推進(jìn)村莊建設(shè)，其中一類就是搬遷撤并類。2019年中央一號(hào)文件提出“以縣為單位，抓緊編制或修改村莊布局規(guī)劃”，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃。要避免“千村一面”，遵循鄉(xiāng)村振興規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然地理稟賦，針對(duì)平原、丘陵、山區(qū)、內(nèi)陸、沿海的不同情況，根據(jù)村莊特點(diǎn)和實(shí)際，體現(xiàn)鄉(xiāng)村山水格局和自然脈絡(luò)，挖掘鄉(xiāng)村歷史文化資源，塑造鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色。要維護(hù)傳統(tǒng)村落中人們生活的寧?kù)o，不要破壞淡化了長(zhǎng)期延續(xù)下來(lái)的宗族關(guān)系與地緣交往方式。更要避免出現(xiàn)一些地方在簡(jiǎn)單、倉(cāng)促的拆與建的過(guò)程中，已拆的房屋斷垣殘壁、雜亂無(wú)章、破爛的亂象。